Ley de reforma y control de la inmigración de 1986

La Ley de Reforma y Control de la Inmigración (IRCA o Ley Simpson-Mazzoli) fue aprobada por el 99.º Congreso de los Estados Unidos y firmada como ley por el presidente estadounidense Ronald Reagan el 6 de noviembre de 1986.

La Ley de Reforma y Control de la Inmigración modificó la legislación migratoria de Estados Unidos al declarar ilegal contratar a sabiendas a inmigrantes ilegales y establecer sanciones económicas y de otro tipo para las empresas que emplearan a inmigrantes ilegales. La ley también legalizó a la mayoría de los inmigrantes ilegales que habían llegado al país antes del 1 de enero de 1984.

Antecedentes legislativos y descripción

Romano L. Mazzoli fue Representante Democrático de Kentucky y Alan K. Simpson fue senador republicano de Wyoming que presidió sus respectivos subcomités de inmigración en el Congreso. Su esfuerzo contó con la asistencia de las recomendaciones de la Comisión bipartidista de Reforma de la Inmigración, presidida por el Rev. Theodore Hesburgh, entonces Presidente de la Universidad de Notre Dame.

Estas sanciones se aplicarían únicamente a los empleadores que tuvieran más de tres empleados y no hicieran un esfuerzo suficiente para determinar el estatus legal de sus trabajadores.

El primer proyecto de ley Simpson-Mazzoli fue aprobado por los Comités Judiciales de la Cámara de Representantes y del Senado. El proyecto no fue aceptado por la Cámara de Representantes, pero los defensores de los derechos civiles estaban preocupados por el potencial de abuso y discriminación contra los hispanos y los grupos de productores se manifestaron para exigir disposiciones adicionales para la mano de obra extranjera; la Cámara de Comercio de los Estados Unidos se opuso persistentemente a las sanciones contra los empleadores. El segundo proyecto de ley Simpson-Mazzoli finalmente llegó a ambas cámaras en 1985, pero fracasó en el comité de conferencia por la cuestión del costo. Ese año fue un punto de inflexión importante para los intentos de cambio. La resistencia en el lugar de trabajo a las multas laborales comenzó a disminuir, en parte debido a la disposición de "protección afirmativa" de la ley, que liberaba expresamente a los empleadores del deber de verificar la validez de los registros de los trabajadores.

Además, los empleadores agrícolas cambiaron su enfoque de la oposición a las sanciones a los empleadores a una campaña concertada para conseguir fuentes alternativas de mano de obra extranjera. A medida que la oposición a las sanciones a los empleadores disminuyó y los esfuerzos de cabildeo de los productores para obtener programas de trabajadores temporales se intensificaron, los programas de trabajadores agrícolas comenzaron a superar a las sanciones a los empleadores como la parte más controvertida de la reforma.

El presidente Ronald Reagan no hizo de la inmigración un tema central de su administración. Sin embargo, apoyó el paquete de reformas patrocinado por Simpson y Mazzoli y firmó la Ley de Reforma y Control de la Inmigración en noviembre de 1986. Al firmar la ley en una ceremonia celebrada junto a la recién remodelada Estatua de la Libertad, Reagan dijo: "Las disposiciones de legalización de esta ley contribuirán en gran medida a mejorar las vidas de una clase de personas que ahora deben esconderse en las sombras, sin acceso a muchos de los beneficios de una sociedad libre y abierta. Muy pronto, muchos de estos hombres y mujeres podrán salir a la luz y, en última instancia, si así lo eligen, podrán convertirse en estadounidenses".

Disposiciones

La ley exigía a los empleadores que certificaran el estatus migratorio de sus empleados y hacía ilegal contratar o reclutar a sabiendas a inmigrantes no autorizados. La ley también legalizaba a ciertos inmigrantes indocumentados agrícolas de temporada y a inmigrantes indocumentados que habían entrado en los Estados Unidos antes del 1 de enero de 1982 y habían residido allí de forma continua sin la pena de una multa, impuestos atrasados y admisión de culpabilidad. Los candidatos debían demostrar que no eran culpables de ningún delito, que habían estado en el país antes del 1 de enero de 1982 y que poseían al menos un conocimiento mínimo de la historia y el gobierno de los Estados Unidos y del idioma inglés.

La ley estableció sanciones financieras y de otro tipo para quienes emplearan a inmigrantes indocumentados, bajo la teoría de que las bajas perspectivas de empleo reducirían la migración indocumentada. Las regulaciones promulgadas en virtud de la Ley introdujeron el formulario I-9 para garantizar que todos los empleados presentaran pruebas documentales de su elegibilidad legal para aceptar un empleo en los Estados Unidos.

Al dividir la categoría de visa H-2 creada por la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952, la ley de 1986 creó las categorías de visa H-2A y H-2B, para trabajadores temporales agrícolas y no agrícolas, respectivamente.

Acción ejecutiva de Reagan

La Ley de Reforma y Control de la Inmigración no abordó la situación de los hijos de inmigrantes indocumentados que cumplían los requisitos para acogerse al programa de amnistía. En 1987, Reagan utilizó su autoridad ejecutiva para legalizar la situación de los hijos menores de edad cuyos padres habían recibido amnistía en virtud de la reforma migratoria, y anunció una prórroga general de la deportación para los niños menores de 18 años que vivieran en hogares con dos padres en proceso de legalización o con un solo padre en proceso de legalización. Esa medida afectó a unas 100.000 familias.

Impacto

Amnistía

La aprobación de la Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 permitió actualizar la fecha de registro. El registro en los Estados Unidos es una estipulación dentro de la ley de inmigración que permite a los inmigrantes indocumentados solicitar el estatus de residente permanente si ingresaron al país antes de la fecha de registro establecida y han permanecido en el país desde entonces, junto con otros requisitos específicos. Esta disposición se promulgó mediante la Ley de Registro de 1929 y se ha actualizado cuatro veces desde entonces. La IRCA cambió la fecha de registro del 30 de junio de 1948 al 1 de enero de 1972, lo que permitió la legalización de casi 60.000 inmigrantes indocumentados solo entre 1986 y 1989. La fecha de registro no se ha actualizado desde 1986, lo que ha resultado en una disminución exponencial de inmigrantes elegibles para un camino hacia la ciudadanía a través de la disposición de la fecha de registro. Por ejemplo, de 2015 a 2019, solo 305 personas obtuvieron el estatus legal a través de la fecha de registro de 1972. Varias figuras políticas y activistas de inmigración abogan por un adelanto del plazo de entrada actual, lo que permitiría la legalización de millones de inmigrantes indocumentados de larga data.

Además de la actualización de la fecha de registro, la Ley de Reforma y Control de la Inmigración proporcionó amnistía a dos grupos de solicitantes. Los extranjeros que habían residido ilegalmente en los Estados Unidos desde antes del 1 de enero de 1982 (LAW) fueron legalizados bajo la Sección 245A de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA), mientras que los extranjeros empleados en trabajos agrícolas estacionales durante un mínimo de 90 días en el año anterior a mayo de 1986 (SAW) fueron legalizados bajo la Sección 210A de la INA. Casi tres millones de personas solicitaron la legalización bajo la IRCA. A través de la actualización de la fecha de registro junto con los programas LAW y SAW promulgados por la IRCA, aproximadamente 2,7 millones de personas fueron finalmente aprobadas para la residencia permanente.

Sobre el mercado laboral

Según un estudio, la IRCA provocó que algunos empleadores discriminaran a los trabajadores que parecían extranjeros, lo que dio como resultado una pequeña reducción del empleo hispano en general. No hay evidencia estadística de que una reducción del empleo estuviera correlacionada con el desempleo en la economía en su conjunto o fuera independiente de las estadísticas generales de desempleo de la población. Otro estudio afirmó que si se contrataban empleados, se estaban reduciendo los salarios para compensar a los empleadores por el riesgo percibido de contratar extranjeros.

El proceso de contratación también cambió a medida que los empleadores recurrieron a la contratación indirecta a través de subcontratistas. "En virtud de un acuerdo de subcontratación, un ciudadano estadounidense o un extranjero residente acuerda contractualmente con un empleador proporcionar una cantidad específica de trabajadores durante un período de tiempo determinado para llevar a cabo una tarea definida a una tasa fija de pago por trabajador". "Al utilizar un subcontratista, la empresa no es responsable ya que los trabajadores no son empleados. El uso de un subcontratista reduce el salario de un trabajador ya que el subcontratista se queda con una parte. Esta contratación indirecta se impone a todos independientemente de la legalidad".

Sobre la inmigración ilegal

A pesar de la aprobación de la ley, la población de inmigrantes ilegales aumentó de 5 millones en 1986 a 11,1 millones en 2013. En 1982, la Corte Suprema prohibió a las escuelas negar servicios en función del estatus migratorio ilegal en Plyler v. Doe. En 1986, Reagan firmó la Ley de Tratamiento Médico de Emergencia y Trabajo de Parto Activo (EMTALA), que prohibía a los hospitales negar servicios de atención de emergencia en función del estatus migratorio.

La inmigración ilegal ocurre cuando una persona ingresa a los EE. UU. de cualquier manera sin inspección por parte del personal fronterizo o cuando se queda más tiempo del permitido por una visa temporal. Los investigadores y las instituciones de control de inmigración utilizan los datos de las detenciones para estimar la cantidad de inmigrantes indocumentados presentes en los EE. UU. La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) define las detenciones como "el control físico o la detención temporal de una persona que no se encuentra legalmente en los EE. UU., que puede o no resultar en un arresto".

En los años posteriores a la IRCA (1986-1989), la inmigración ilegal disminuyó ligeramente antes de volver a los niveles previos a la IRCA. Varios estudios estiman que la disminución inicial fue resultado de la legalización de inmigrantes previamente indocumentados que cruzaban ilegalmente de ida y vuelta entre los EE. UU. y México continuamente (lo que se conoce como inmigración circular) y que ahora pueden hacerlo legalmente, evitando así ser detenidos. Un estudio a largo plazo publicado en 2011 analizó las detenciones fronterizas entre 1977 y 2000 y descubrió que en la década posterior al programa de amnistía de la IRCA, las detenciones a lo largo de la frontera entre los EE. UU. y México disminuyeron ligeramente. Varios estudios también descubrieron que ni la amnistía proporcionada bajo la IRCA ni la posibilidad de un futuro programa de amnistía alentaron la inmigración ilegal a largo plazo.

Si bien la IRCA no fomentó la inmigración ilegal, no logró frenarla. Algunos atribuyen este fracaso a la falta de atención a los determinantes clave de la inmigración. Un estudio de 2007 publicado en Hinckley Journal of Politics titulado The Ephemeral Immigration Reform and Control Act of 1986: Its Formation, Failure and Future Implications (La efímera Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986: su formación, fracaso e implicaciones futuras), definió estos determinantes como “los niveles salariales relativos de los Estados Unidos, la flexibilidad del mercado laboral, la probabilidad y el costo de cruzar la frontera, la capacidad de encontrar trabajo, los cambios demográficos, la agitación política, la demanda de mano de obra en sectores en crecimiento, las redes de inmigración existentes y las relaciones familiares”. El mismo estudio destacó el intento fallido de imponer sanciones a los empleadores que establecían castigos civiles y penales para los empleadores que contrataran o continuaran empleando a inmigrantes indocumentados a sabiendas. Estas sanciones dieron como resultado una escasa supervisión y aplicación gubernamental, una falta de motivación e incentivo económico por parte de los empleadores para garantizar que todos los empleados tuvieran un estatus legal antes de contratarlos (también conocido como E-Verify) y, en algunos casos, una aceptación abierta y la voluntad de pagar las multas impuestas. Si bien el diseño de la política de inmigración en los Estados Unidos puede tener, y tiene, un efecto sobre las detenciones y los patrones migratorios, los factores externos y determinantes que existen fuera de la política de inmigración de los Estados Unidos también influyen en los flujos migratorios y la inmigración legal o ilegal subsiguiente. Un estudio de Joshua Linder titulado The Amnesty Effect: Evidence from the 1986 Immigration Reform and Control Act (El efecto de la amnistía: evidencia de la Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986), concluyó que las “condiciones económicas en México tienen el mayor impacto en el flujo de inmigrantes indocumentados”. Otros atribuyen el fracaso de la IRCA para frenar la inmigración ilegal a su enfoque en una aplicación más estricta de la ley fronteriza. La Patrulla Fronteriza centró sus esfuerzos en las áreas de entrada comunes a lo largo de la frontera entre los Estados Unidos y México; sin embargo, esto empujó a los migrantes a áreas más rurales y menos vigiladas a lo largo de la frontera y alentó nuevas tácticas como el uso de “coyotes” y túneles subterráneos.

Sobre el crimen

Un estudio de 2015 encontró que la legalización de tres millones de inmigrantes redujo el delito en un 3 al 5%, principalmente el delito de propiedad. Su autor afirma que se debe a mayores oportunidades de mercado laboral para los inmigrantes. Contrariamente, un estudio de 2014 en el American Economic Journal: Economic Policy Encontró que el IRCA probablemente causó un aumento de la delincuencia, especialmente los cargos de drogas por delitos graves, restringiendo las oportunidades de empleo de migrantes no autorizados. Sus autores, en un artículo de la revista 2015, argumentan además que los cambios en los cargos de delito podrían motivarse por el cambio de trato y persecución de los inmigrantes tras la promulgación del IRCA. Esto es particularmente preciso para los individuos hispanos, que representaron aproximadamente tres cuartas partes de los 2,7 millones de inmigrantes que recibieron un estatus legal a través de los programas LAW y SAW incluidos en IRCA. Otros han encontrado una relación directa entre el paso de la IRCA en 1986 con la disminución de las detenciones a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México, explicada por la amnistía proporcionada a los no ciudadanos elegibles que de otro modo habrían sido parte del flujo estacional de inmigración.

Estructura de la Ley y relación con el Código de los Estados Unidos

A continuación del título corto, la IRCA se divide en siete títulos (del I al VII). El título I se divide en las partes A, B y C, y el título III se divide en las partes A y B. La IRCA afecta a 8 USC 1101. Las partes adicionales del Código de los EE. UU. creadas o enmendadas por la IRCA incluyen, entre otras:

• Partes A y B del Título I: 8 USC 1324, 8 USC 1324a, 8 USC 1324b, 18 USC 1546, 8 USC 1321, 8 USC 1357, 8 USC 1255.
• Parte C del Título I: 42 USC 1320b-7
• Título II: 8 USC 1255a
• Título III: 8 USC 1186, 8 USC 1152, 8 USC 1187