Burocracia

El término burocracia se refiere tanto a un cuerpo de funcionarios de gobierno no electos (burócratas) como a un grupo de elaboración de políticas administrativas. Históricamente, una burocracia era una administración gubernamental dirigida por departamentos integrados por funcionarios no electos. Hoy en día, la burocracia es el sistema administrativo que gobierna cualquier institución grande, ya sea de propiedad pública o privada.La administración pública en muchas jurisdicciones y subjurisdicciones ejemplifica la burocracia, pero también lo hace cualquier estructura jerárquica centralizada de una institución, por ejemplo, hospitales, entidades académicas, empresas comerciales, sociedades profesionales, clubes sociales, etc.

Hay dos dilemas clave en la burocracia. El primero gira en torno a si los burócratas deben ser autónomos o directamente responsables ante sus amos políticos. El segundo gira en torno a que el comportamiento de los burócratas debe seguir estrictamente la letra de la ley o si tienen libertad de acción para determinar soluciones apropiadas para diversas circunstancias.

Varios comentaristas han defendido la necesidad de burocracias en la sociedad moderna. El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) argumentó que la burocracia constituye la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y que los procesos sistemáticos y las jerarquías organizadas son necesarios para mantener el orden, maximizar la eficiencia y eliminar el favoritismo. Por otro lado, Weber también vio la burocracia sin restricciones como una amenaza a la libertad individual, con el potencial de atrapar a las personas en una "jaula de hierro" impersonal de control racional basado en reglas.

Etimología y uso

El término "burocracia" se originó en el idioma francés: combina la palabra francesa Bureau -escritorio u oficina- con la palabra griega κράτος (kratos) -gobierno o poder político. El economista francés Jacques Claude Marie Vincent de Gournay (1712-1759) acuñó la palabra a mediados del siglo XVIII. Gournay nunca escribió el término, pero una carta de un contemporáneo lo citó más tarde:

El difunto M. de Gournay... solía decir a veces: "Tenemos una enfermedad en Francia que promete causarnos estragos; esta enfermedad se llama buromanía". A veces solía inventar una cuarta o quinta forma de gobierno bajo el título de "burocracia".—  Barón von Grimm (1723-1807)

El primer uso conocido del idioma inglés data de 1818 cuando la novelista irlandesa Lady Morgan se refirió al aparato utilizado por los británicos para subyugar a su colonia irlandesa como "la burocracia, o tiranía de la oficina, por la que Irlanda ha sido gobernada durante tanto tiempo". A mediados del siglo XIX, la palabra apareció en un sentido más neutral, refiriéndose a un sistema de administración pública en el que los cargos eran ocupados por funcionarios de carrera no elegidos. En este contexto, la "burocracia" se consideraba una forma distinta de gestión, a menudo subordinada a una monarquía. En la década de 1920, el sociólogo alemán Max Weber amplió la definición para incluir cualquier sistema de administración realizado por profesionales capacitados de acuerdo con reglas fijas.Weber vio la burocracia como un desarrollo relativamente positivo; sin embargo, en 1944 el economista austriaco Ludwig von Mises opinó en el contexto de su experiencia en el régimen nazi que el término burocracia "siempre se aplicó con una connotación oprobiosa", y en 1957 el sociólogo estadounidense Robert Merton sugirió que el término "burócrata" se había convertido en un "epíteto, un Schimpfwort " en algunas circunstancias.

La palabra "burocracia" también se usa en la política y el gobierno con un tono de desaprobación para menospreciar las reglas oficiales que dificultan hacer las cosas. En los lugares de trabajo, la palabra se usa muy a menudo para culpar a reglas, procesos y trabajos escritos complicados que dificultan la realización de algo. La socioburocracia se referiría entonces a ciertas influencias sociales que pueden afectar el funcionamiento de una sociedad.

En el uso moderno, la burocracia moderna se ha definido como compuesta por cuatro características:

• jerarquía (esferas de competencia claramente definidas y divisiones del trabajo)
• continuidad (una estructura donde los administradores tienen un salario de tiempo completo y avanzan dentro de la estructura)
• impersonalidad (reglas prescritas y reglas operativas en lugar de acciones arbitrarias)
• experiencia (los funcionarios se eligen de acuerdo con el mérito, han sido capacitados y tienen acceso al conocimiento)

La burocracia en una teoría política es principalmente una forma centralizada de gestión y tiende a diferenciarse de la adhocracia, en la que la gestión tiende más a la descentralización.

Historia

Antiguo

Aunque el término "burocracia" se originó por primera vez a mediados del siglo XVIII, los sistemas administrativos organizados y consistentes existían mucho antes. El desarrollo de la escritura (c. 3500 a. C.) y el uso de documentos fue fundamental para la administración de este sistema, y ​​el primer surgimiento definitivo de la burocracia ocurrió en la antigua Sumer, donde una clase emergente de escribas usaba tablillas de arcilla para administrar la cosecha y para distribuir su botín. El antiguo Egipto también tenía una clase hereditaria de escribas que administraban la burocracia del servicio civil.

En China, cuando la dinastía Qin (221-206 a. C.) unificó China bajo el sistema legalista, el emperador asignó la administración a funcionarios dedicados en lugar de a la nobleza, lo que puso fin al feudalismo en China y lo reemplazó con un gobierno burocrático centralizado. La forma de gobierno creada por el primer emperador y sus asesores fue utilizada por dinastías posteriores para estructurar su propio gobierno. Bajo este sistema, el gobierno prosperó, ya que las personas talentosas podían identificarse más fácilmente en la sociedad transformada. La dinastía Han (202 a. C. - 220 d. C.) estableció una burocracia complicada basada en las enseñanzas de Confucio, quien enfatizó la importancia del ritual en una familia, en las relaciones y en la política.Con cada dinastía posterior, la burocracia evolucionó. En 165 a. C., el emperador Wen introdujo el primer método de reclutamiento para el servicio civil a través de exámenes, mientras que el emperador Wu (r. 141–87 a. C.), consolidó la ideología de Confucio en el gobierno principal, instaló un sistema de recomendación y nominación en el servicio gubernamental conocido como xiaolian, y una academia nacional mediante la cual los funcionarios seleccionarían candidatos para participar en un examen de los clásicos confucianos, de los cuales el emperador Wu seleccionaría a los funcionarios.

En la dinastía Sui (581–618) y la posterior dinastía Tang (618–907), la clase shi comenzaría a presentarse por medio del sistema de exámenes del servicio civil completamente estandarizado, de reclutamiento parcial de aquellos que aprobaron los exámenes estándar y obtuvieron un título. titulo oficial. Sin embargo, el reclutamiento por recomendaciones para el cargo seguía siendo prominente en ambas dinastías. No fue hasta la dinastía Song (960-1279) que se dio mayor énfasis y se amplió significativamente el reclutamiento de aquellos que aprobaron los exámenes y obtuvieron títulos. Durante la dinastía Song (960-1279), la burocracia se volvió meritocrática. Después de las reformas de Song, se llevaron a cabo exámenes competitivos para determinar qué candidatos calificaban para ocupar determinados puestos. El sistema de exámenes imperial duró hasta 1905, seis años antes del colapso de la dinastía Qing, lo que marcó el fin del sistema burocrático tradicional de China.

Una jerarquía de procónsules regionales y sus diputados administraban el Imperio Romano. Las reformas de Diocleciano (emperador del 284 al 305) duplicaron el número de distritos administrativos y llevaron a una expansión a gran escala de la burocracia romana. El autor cristiano primitivo Lactancio (c. 250 - c. 325) afirmó que las reformas de Diocleciano llevaron a un estancamiento económico generalizado, ya que "las provincias se dividieron en porciones diminutas, y muchos presidentes y una multitud de oficiales inferiores pesaban mucho en cada territorio". Después de la división del Imperio, el Imperio bizantino desarrolló una jerarquía administrativa notoriamente complicada y, en el siglo XX, el término "bizantino" pasó a referirse a cualquier estructura burocrática compleja.

Moderno

Imperio Ashanti

El gobierno del Imperio Ashanti se basa en una burocracia sofisticada en Kumasi, con ministerios separados que se ocupaban del manejo de los asuntos estatales. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Ashanti tenía su sede en Kumasi. A pesar del pequeño tamaño de la oficina, permitió que el estado realizara negociaciones complejas con potencias extranjeras. La Oficina se dividió en departamentos que manejaban las relaciones Ashanti por separado con los británicos, franceses, holandeses y árabes. Los estudiosos de la historia de Ashanti, como Larry Yarak e Ivor Wilkes, no están de acuerdo sobre el poder de esta burocracia sofisticada en comparación con el Asantehene. Sin embargo, ambos estudiosos coinciden en que fue una señal de un gobierno muy desarrollado con un complejo sistema de controles y equilibrios.

El Reino Unido

En lugar del sistema ineficiente y a menudo corrupto de recaudación de impuestos que prevalecía en estados absolutistas como Francia, el Ministerio de Hacienda pudo ejercer control sobre todo el sistema de ingresos fiscales y gastos gubernamentales. A fines del siglo XVIII, la proporción entre la burocracia fiscal y la población en Gran Bretaña era de aproximadamente 1 en 1300, casi cuatro veces mayor que la segunda nación más burocratizada, Francia. Thomas Taylor Meadows, cónsul de Gran Bretaña en Guangzhou, argumentó en sus Notas inconexas sobre el gobierno y el pueblo de China(1847) que "la larga duración del imperio chino se debe única y exclusivamente al buen gobierno que consiste únicamente en el avance de hombres de talento y mérito", y que los británicos deben reformar su servicio civil haciendo que la institución sea meritocrática. Influenciado por el antiguo examen imperial chino, el Informe Northcote-Trevelyan de 1854 recomendaba que el reclutamiento se hiciera sobre la base del mérito determinado a través de un examen competitivo, los candidatos deberían tener una educación general sólida para permitir las transferencias entre departamentos y la promoción debería ser a través de logros. en lugar de "preferencia, patrocinio o compra". Esto condujo a la implementación del Servicio Civil de Su Majestad como una burocracia de servicio civil sistemática y meritocrática.

En el servicio civil británico, al igual que en China, el ingreso al servicio civil se basaba generalmente en una educación general en los clásicos antiguos, lo que de igual manera otorgaba mayor prestigio a los burócratas. El ideal de Cambridge-Oxford del servicio civil era idéntico al ideal confuciano de una educación general en asuntos mundiales a través del humanismo. (Hasta entrado el siglo XX, los clásicos, la literatura, la historia y la lengua siguieron siendo muy favorecidos en los exámenes del servicio civil británico. En el período de 1925 a 1935, el 67 por ciento de los que ingresaban al servicio civil británico eran graduados). Al igual que la consideración del modelo chino de valores personales, la modelo británica también tuvo en cuenta el físico y el carácter personales.

Francia

Al igual que los británicos, el sistema chino influyó en el desarrollo de la burocracia francesa. Bajo Luis XIV de Francia, la antigua nobleza no tenía poder ni influencia política, siendo su único privilegio la exención de impuestos. Los nobles insatisfechos se quejaron de este estado de cosas "antinatural" y descubrieron similitudes entre la monarquía absoluta y el despotismo burocrático. Con la traducción de textos confucianos durante la Ilustración, el concepto de meritocracia llegó a los intelectuales de Occidente, quienes lo vieron como una alternativa al antiguo régimen tradicional de Europa.La percepción occidental de China, incluso en el siglo XVIII, admiraba el sistema burocrático chino como favorable a los gobiernos europeos por su aparente meritocracia; Voltaire afirmó que los chinos habían "perfeccionado la ciencia moral" y François Quesnay abogó por un sistema económico y político inspirado en el de los chinos. Los gobiernos de China, Egipto, Perú y la emperatriz Catalina II fueron considerados modelos de despotismo ilustrado, admirados por figuras como Diderot, D'Alembert y Voltaire.

La Francia napoleónica adoptó este sistema de meritocracia y pronto vio una rápida y dramática expansión del gobierno, acompañada por el surgimiento del servicio civil francés y sus complejos sistemas de burocracia. Este fenómeno se conoció como "bureaumanía". A principios del siglo XIX, Napoleón intentó reformar las burocracias de Francia y otros territorios bajo su control mediante la imposición del Código Napoleónico estandarizado. Pero, paradójicamente, eso condujo a un crecimiento aún mayor de la burocracia.

Los exámenes del servicio civil francés adoptados a fines del siglo XIX también se basaron en gran medida en estudios culturales generales. Estas características se han comparado con el modelo chino anterior.

Otras naciones industrializadas

A mediados del siglo XIX, las formas burocráticas de administración estaban firmemente establecidas en todo el mundo industrializado. Pensadores como John Stuart Mill y Karl Marx comenzaron a teorizar sobre las funciones económicas y las estructuras de poder de la burocracia en la vida contemporánea. Max Weber fue el primero en respaldar la burocracia como una característica necesaria de la modernidad y, a fines del siglo XIX, las formas burocráticas habían comenzado a extenderse del gobierno a otras instituciones a gran escala.

Dentro de los sistemas capitalistas, las estructuras burocráticas informales comenzaron a aparecer en forma de jerarquías de poder corporativo, como se detalla en obras de mediados de siglo como The Organization Man y The Man in the Grey Flannel Suit. Mientras tanto, en la Unión Soviética y las naciones del Bloque del Este, una poderosa clase de administradores burocráticos denominada nomenklatura gobernaba casi todos los aspectos de la vida pública.

La década de 1980 trajo una reacción violenta contra las percepciones de "gran gobierno" y la burocracia asociada. Políticos como Margaret Thatcher y Ronald Reagan ganaron poder al prometer eliminar las burocracias reguladoras gubernamentales, que consideraban autoritarias, y devolver la producción económica a un modo más puramente capitalista, al que consideraban más eficiente. En el mundo de los negocios, gerentes como Jack Welch ganaron fortuna y renombre al eliminar las estructuras burocráticas dentro de las corporaciones. Aun así, en el mundo moderno, la mayoría de las instituciones organizadas se basan en sistemas burocráticos para gestionar información, procesar registros y administrar sistemas complejos, aunque la disminución del papeleo y el uso generalizado de bases de datos electrónicas está transformando la forma en que funcionan las burocracias.

Teorías

Carlos Marx

Karl Marx teorizó sobre el papel y la función de la burocracia en su Crítica de la filosofía del derecho de Hegel, publicada en 1843. En Filosofía del derecho, Hegel había defendido el papel de los funcionarios especializados en la administración pública, aunque él mismo nunca usó el término "burocracia".. Por el contrario, Marx se opuso a la burocracia. Marx postuló que si bien la burocracia corporativa y gubernamental parecen operar en oposición, en realidad dependen mutuamente para existir. Escribió que "La Corporación es el intento de la sociedad civil de convertirse en estado; pero la burocracia es el estado que realmente se ha convertido en sociedad civil".

Molino de Juan Estuardo

Escribiendo a principios de la década de 1860, el politólogo John Stuart Mill teorizó que las monarquías exitosas eran esencialmente burocracias y encontró evidencia de su existencia en la China imperial, el Imperio ruso y los regímenes de Europa. Mill se refirió a la burocracia como una forma distinta de gobierno, separada de la democracia representativa. Él creía que las burocracias tenían ciertas ventajas, la más importante, la acumulación de experiencia en aquellos que realmente manejan los asuntos. Sin embargo, creía que esta forma de gobierno se comparaba mal con el gobierno representativo, ya que se basaba en el nombramiento en lugar de la elección directa. Mill escribió que, en última instancia, la burocracia sofoca la mente y que "una burocracia siempre tiende a convertirse en una pedantocracia".

Max Weber

El aparato burocrático completamente desarrollado se compara con otras organizaciones exactamente como la máquina con los modos de producción no mecánicos.

-Max Weber

El sociólogo alemán Max Weber fue el primero en estudiar formalmente la burocracia y sus trabajos llevaron a la popularización de este término. En su ensayo Burocracia,[1], publicado en su obra magna Economía y sociedad, Weber describió muchas formas típicas ideales de administración pública, gobierno y negocios. Su burocracia típica-ideal, ya sea pública o privada, se caracteriza por:

• organización jerárquica
• líneas formales de autoridad (cadena de mando)
• un área fija de actividad
• rígida división del trabajo
• ejecución regular y continua de las tareas asignadas
• todas las decisiones y facultades especificadas y restringidas por reglamentos
• funcionarios con formación experta en sus campos
• promoción profesional en función de las cualificaciones técnicas
• calificaciones evaluadas por reglas organizacionales, no individuales

Weber enumeró varias condiciones previas para el surgimiento de la burocracia, incluido un aumento en la cantidad de espacio y población que se administra, un aumento en la complejidad de las tareas administrativas que se llevan a cabo y la existencia de una economía monetaria que requiere un sistema administrativo más eficiente. El desarrollo de las tecnologías de la comunicación y el transporte posibilita una administración más eficiente, y la democratización y racionalización de la cultura se traduce en demandas de igualdad de trato.

Aunque no era necesariamente un admirador de la burocracia, Weber vio la burocratización como la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y, por tanto, como la clave de la autoridad racional-legal, indispensable para el mundo moderno. Además, lo vio como el proceso clave en la racionalización en curso de la sociedad occidental. Weber también vio la burocracia, sin embargo, como una amenaza a las libertades individuales, y la burocratización en curso como conducente a una "noche polar de oscuridad helada", en la que la creciente racionalización de la vida humana atrapa a los individuos en una "jaula de hierro" sin alma de gobierno burocrático. basado en el control racional. El estudio crítico de Weber sobre la burocratización de la sociedad se convirtió en una de las partes más duraderas de su obra.Muchos aspectos de la administración pública moderna se basan en su trabajo, y un servicio civil clásico organizado jerárquicamente del tipo continental se denomina "servicio civil weberiano" o "burocracia weberiana". Se debate entre los científicos sociales si la burocracia weberiana contribuye al crecimiento económico.

Woodrow Wilson

Escribiendo como académico mientras era profesor en Bryn Mawr College, el ensayo de Woodrow Wilson The Study of Administration defendía la burocracia como un cuadro profesional, desprovisto de lealtad a la política fugaz. Wilson abogó por una burocracia que “es parte de la vida política solo como los métodos de la oficina de contabilidad son parte de la vida de la sociedad; solo como la maquinaria es parte del producto manufacturado. muy por encima del aburrido nivel del mero detalle técnico por el hecho de que a través de sus principios más importantes está directamente conectado con las máximas duraderas de la sabiduría política, las verdades permanentes del progreso político".

Wilson no abogó por un reemplazo del gobierno por los gobernados, simplemente advirtió que "las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política establece las tareas de la administración, no se debe permitir que manipule sus oficinas". Este ensayo se convirtió en una base para el estudio de la administración pública en Estados Unidos.

Ludwig von Mises

En su obra Burocracia de 1944, el economista austriaco Ludwig von Mises comparó la gestión burocrática con la gestión de beneficios. La gestión de beneficios, argumentó, es el método de organización más eficaz cuando los servicios prestados pueden comprobarse mediante el cálculo económico de pérdidas y ganancias. Cuando, no obstante, el servicio de que se trate no pueda ser objeto de cálculo económico, será necesaria una gestión burocrática. No se opuso a la gestión burocrática universal; por el contrario, argumentó que la burocracia es un método indispensable para la organización social, porque es el único método por el cual la ley puede hacerse suprema, y ​​es el protector del individuo contra la arbitrariedad despótica. Usando el ejemplo de la Iglesia Católica, señaló que la burocracia solo es apropiada para una organización cuyo código de conducta no está sujeto a cambios. Luego pasó a argumentar que las quejas sobre la burocratización generalmente no se refieren a la crítica de los métodos burocráticos en sí mismos, sino a "la intrusión de la burocracia en todas las esferas de la vida humana". Mises vio procesos burocráticos en funcionamiento tanto en la esfera privada como en la pública; sin embargo, creía que la burocratización en la esfera privada solo podía ocurrir como consecuencia de la interferencia del gobierno. Según él, "de lo que hay que darse cuenta es que la camisa de fuerza de la organización burocrática paraliza la iniciativa del individuo, mientras que dentro de la sociedad de mercado capitalista un innovador todavía tiene posibilidades de triunfar. Lo primero conduce al estancamiento y la conservación de métodos inveterados, lo último contribuye al progreso y la mejora".

Robert K Merton

El sociólogo estadounidense Robert K. Merton amplió las teorías de la burocracia de Weber en su obra Teoría social y estructura social, publicada en 1957. Si bien Merton estuvo de acuerdo con ciertos aspectos del análisis de Weber, también señaló los aspectos disfuncionales de la burocracia, que atribuyó a un " incapacidad entrenada" resultante del "sobre conformismo". Creía que es más probable que los burócratas defiendan sus propios intereses arraigados que actúen en beneficio de la organización en su conjunto, pero que el orgullo por su oficio los hace resistentes a los cambios en las rutinas establecidas. Merton afirmó que los burócratas enfatizan la formalidad sobre las relaciones interpersonales y han sido entrenados para ignorar las circunstancias especiales de casos particulares, lo que hace que parezcan "arrogantes" y "

Elliott Jacques

En su libro "Una teoría general de la burocracia", publicado por primera vez en 1976, el Dr. Elliott Jaques describe el descubrimiento de una estructura subyacente universal y uniforme de niveles gerenciales o laborales en la jerarquía burocrática para cualquier tipo de sistemas de empleo.

Elliott Jaques argumenta y presenta evidencia de que para que la burocracia proporcione una contribución valiosa a la sociedad abierta se deben cumplir algunas de las siguientes condiciones:

• El número de niveles en una jerarquía burocrática debe coincidir con el nivel de complejidad del sistema de empleo para el cual se crea la jerarquía burocrática (Elliott Jaques identificó un máximo de 8 niveles de complejidad para las jerarquías burocráticas).
• Los roles dentro de una jerarquía burocrática difieren en el nivel de complejidad del trabajo.
• El nivel de complejidad del trabajo en los roles debe coincidir con el nivel de capacidad humana de los titulares del rol (Elliott Jaques identificó un máximo de 8 niveles de capacidad humana).
• El nivel de complejidad del trabajo en cualquier rol gerencial dentro de una jerarquía burocrática debe ser un nivel más alto que el nivel de complejidad del trabajo de los roles subordinados.
• Cualquier función gerencial en una jerarquía burocrática debe tener responsabilidades y autoridades gerenciales completas (vetar la selección del equipo, decidir los tipos de tareas y las asignaciones de tareas específicas, decidir la efectividad y el reconocimiento personal, decidir el inicio de la remoción del equipo dentro del debido proceso).
• Deben definirse responsabilidades y autoridades de trabajo laterales para todos los roles en la jerarquía (7 tipos de responsabilidades y autoridades de trabajo laterales: garantía, asesoramiento, obtención y prestación de servicios, coordinación, seguimiento, auditoría, prescripción).

La definición de jerarquía burocrática efectiva de Elliott Jaques es importante no solo para la sociología sino también para la psicología social, la antropología social, la economía, la política y la filosofía social. También tienen una aplicación práctica en estudios empresariales y administrativos.