Nacionalidades y regiones de España

España es un país diverso, integrado por entidades contrastantes con estructuras económicas y sociales, lenguas y tradiciones históricas, políticas y culturales diversas. La Constitución española responde de forma ambigua a las reivindicaciones de las nacionalidades históricas (como el derecho de autogobierno) al tiempo que proclama una patria común e indivisible de todos los españoles.

Los términos nacionalidades y nacionalidades históricas, aunque nunca han sido definidos oficialmente, se refieren a territorios cuyos habitantes tienen una fuerte identidad históricamente constituida; o, más concretamente, a determinadas comunidades autónomas cuyo estatuto de autonomía –su legislación institucional básica– reconoce su identidad histórica y cultural.

En la jurisprudencia española, el término nacionalidad aparece por primera vez en la actual Constitución, aprobada en 1978 tras mucho debate en el Congreso de los Diputados. Aunque se entendía explícitamente que el término se refería a Galicia, País Vasco y Cataluña, la constitución no especifica ninguna comunidad por su nombre. Entre la fuerte posición centralista heredada del régimen franquista y la posición nacionalista de gallegos, vascos y catalanes, se desarrolló un consenso en torno a este término, que se aplicó en los respectivos estatutos de autonomía una vez que todas las nacionalidades y regiones accedieron al autogobierno o autonomía y se constituyeron como comunidades autónomas.

Varios de los redactores de la actual Constitución española han afirmado que el concepto de nacionalidad es sinónimo de nación. Sin embargo, el Tribunal Constitucional español se ha pronunciado explícitamente en contra de esta interpretación.

En la actualidad, el término "nacionalidad" se utiliza en referencia a Aragón, Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Islas Canarias y Andalucía. El resto de comunidades autónomas (Castilla-La Mancha, Murcia, La Rioja, Extremadura) se definen como regiones históricas de España. Asturias, Cantabria y Castilla y León se denominan "comunidades históricas". Navarra se define como una comunidad foral en la restitución de sus fueros medievales, y la Comunidad de Madrid se define no como una nacionalidad ni una región, sino como una comunidad creada en interés de la nación como sede de la capital de la nación. Cataluña se definió originalmente como una "nación" en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Sin embargo, el Tribunal Constitucional de España declaró que eso era inconstitucional. El tribunal considera que las referencias que se hacen, en el preámbulo del estatuto, a Cataluña como nación "carecen de eficacia jurídica".

La formación de España puede verse como una alianza y una unión progresiva de varios reinos peninsulares, y la tradición nacionalista o regionalista en España tiene raíces históricas en esos comienzos. No se hizo ningún intento serio de centralizar la administración hasta las reformas del siglo XVIII, para convertirse en un estado nación.

Sin embargo, a principios del siglo XIX, el gobierno español se había vuelto fuertemente centralizado, como sucedió en algunas otras naciones europeas. El Estado no reconocía la diversidad regional de la nación. Más tarde, durante ese mismo siglo, Cataluña y el País Vasco se industrializaron rápidamente y fueron áreas de rápido progreso en el establecimiento del capitalismo comercial. Estos cambios se produjeron mucho más lentamente en el resto del país, que siguió siendo en gran parte agrícola. Los sentimientos nacionalistas comenzaron a crecer en las áreas más industrializadas. Algunos escritores de la época expresaron sus conceptos de una patria catalana o vasca, o incluso de nacionalidad. Estos dos movimientos nacionalistas tenían mucho en común, ya que ambos surgieron en áreas que disfrutaban de mayores niveles de prosperidad y alfabetización, eran las únicas áreas del país que desarrollaban una industria moderna y cada uno poseía una tradición lingüística distinta e independiente. Los activistas trabajaron para revivir el uso de las lenguas catalana y vasca, incluida la publicación de literatura en estas lenguas. Un renacimiento similar comenzó con la lengua gallega. Los estudiosos comenzaron a explorar las historias de estas regiones para contar sus propias historias fundacionales: Cataluña redescubrió su valor como imperio medieval mediterráneo dentro de la Corona de Aragón, y el País Vasco se centró en el misterio de sus orígenes.

Conforme a los fueros medievales, tanto Cataluña como las provincias vascas habían ejercido un nivel considerable de independencia, incluso en el período de la España de los Austrias; sin embargo, en la España borbónica posterior dicha independencia se perdió y el País Vasco y Navarra ejercieron únicamente autonomía fiscal. El mayor desarrollo económico que se produjo en estas comunidades étnicas históricamente delimitadas fortaleció las identidades propias de las regiones.

A principios del siglo XX, el discurso nacionalista en Galicia, Cataluña y, especialmente, en el País Vasco estaba impregnado de elementos racistas, ya que estas etnias se definían a sí mismas como distintas de los pueblos del centro y sur de España. Con el crecimiento de los sentimientos nacionalistas, también crecieron las demandas de autogobierno por parte de estos grupos. En algunos sectores, los activistas exigieron la independencia absoluta.

La aparición del llamado nacionalismo periférico en las regiones de España antes mencionadas se produjo en un período en el que los españoles comenzaron a examinar sus propios conceptos de nacionalidad. En la visión tradicionalista, la religión había sido parte integral de la definición de la nación española, intrínsecamente y tradicionalmente católica, y fuertemente monárquica. En una visión posterior, liberal, se consideraba que la soberanía residía en la nación y se expresaba en el pueblo, en oposición al monarca. Algunos activistas buscaban un Estado centralizado uniforme, mientras que otros preferían la descentralización o el republicanismo.

España experimentó con la descentralización durante la Primera República Española (1873-1874), pero el caos social y político, iniciado incluso antes del cambio de régimen con un cambio de casas monárquicas, condujo a su fracaso. A principios del siglo XX, los dos discursos políticos del nacionalismo español, el tradicional y el liberal, seguían presentes y enfrentados, abogando por regímenes políticos diferentes. Sin embargo, la aparición de nacionalismos periféricos, en concreto los movimientos nacionalistas vasco y catalán, produjo la unificación de muchos nacionalistas españoles como fuerza contraria, y el nacionalismo español se convirtió en una lucha dialéctica entre el centro y la periferia.

Durante las últimas etapas del turno pacífico, una alternancia pacífica de poder entre liberales y conservadores en el Parlamento español, Cataluña obtuvo una forma limitada de autogobierno. La Mancomunidad de Cataluña (en catalán: Mancomunitat de Catalunya) se estableció en 1913, con su propia Asamblea Regional. La Asamblea redactó un Estatuto de Autonomía que, sin embargo, fue rechazado por las Cortes Generales (el Parlamento español). La Mancomunidad de Cataluña se disolvió durante la dictadura de Primo de Rivera en 1923.

En 1931 se instauró la Segunda República Española y una nueva constitución liberal permitió a las "regiones" de España alcanzar el autogobierno. Creó la "región autónoma" como división administrativa de primer orden. Cataluña fue la primera en aprobar un Estatuto de Autonomía, sancionado posteriormente por el Parlamento español. Se restableció su Generalitat, las instituciones de gobierno catalanas que habían funcionado desde la época medieval hasta principios del siglo XVIII. El País Vasco y Galicia solicitaron la autonomía en 1936, pero solo se aprobó el Estatuto de Autonomía del primero antes de que estallara la Guerra Civil Española.

Después de la guerra, el régimen de Franco (1939-1975) impuso con fuerza el centralismo en un esfuerzo por establecer y preservar la unidad de la nación española. Sus intentos de combatir el separatismo con una represión dura pero esporádica y su supresión, a menudo severa, de las identidades lingüísticas y regionales fracasaron: las demandas de democracia se entrelazaron con las demandas de reconocimiento de una visión pluralista de la nacionalidad española.

Tras la muerte de Franco, España entró en una fase de transición hacia la democracia. Todos los grupos democráticos se vieron obligados a enfrentarse a la cuestión catalana, vasca y gallega. El 11 de septiembre de 1977, más de un millón de personas marcharon por las calles de Barcelona (Cataluña) exigiendo "libertat, amnistia i statut d'autonomia", creando la mayor manifestación de la Europa de posguerra. Se aprobó una ley que permitía la creación de preautonomías o gobiernos regionales provisionales para todas las regiones, incluidas las "nacionalidades históricas". Cataluña fue la primera en constituirse así, y volvió a resucitar la Generalitat. El País Vasco siguió rápidamente su ejemplo.

En las elecciones de 1977 al primer Parlamento elegido democráticamente desde los tiempos de la República, los socialistas catalanes regionales (Partido Socialista de Cataluña) y los nacionalistas vascos (Partido Nacionalista Vasco) obtuvieron puestos importantes en representación de sus regiones y sus aspiraciones. Este Parlamento recién elegido recibió el encargo de formular una nueva constitución.

Las reivindicaciones de reconocimiento de la singularidad de Cataluña, el País Vasco y Galicia, dentro del Estado español, se convirtieron en uno de los retos más importantes para el Parlamento recién elegido. De hecho, la redacción del segundo artículo, en el que se reconocían las "nacionalidades y regiones" de España, fue el más debatido en el Parlamento. Su aceptación no fue fácil: la derecha se opuso vigorosamente a él, mientras que los nacionalistas y la izquierda se opusieron firmemente a dejarlo fuera. El corolario natural de debatir el término "nacionalidades" fue debatir el término "nación". En un extremo del espectro estaban los que pensaban que el término "nacionalidades" era innecesario, o que sólo había una "nación" y "nacionalidad" —la española— mientras que en el extremo opuesto del espectro estaban los que abogaban por definir a España como un Estado plurinacional, es decir, un Estado integrado por varias naciones. Finalmente, el segundo artículo fue aprobado con el término "nacionalidades", pero subrayando firmemente la unidad indivisible de la nación española. Dice así:

La Constitución se basa en la unidad indisoluble de la nación española, el país común e indivisible de todos los españoles; reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones de las que se compone, y la solidaridad entre todos ellos

—Segundo artículo de la Constitución Española de 1978

El artículo unía dos tendencias históricas en España: el centralismo y el federalismo, y en palabras de uno de los siete padres de la Constitución, Jordi Solé Tura era “[...] un auténtico punto de encuentro entre diferentes concepciones de la nación española [...] En él se funden dos grandes nociones de España”. Pretendía dar respuesta a las aspiraciones nacionalistas que habían sido silenciadas durante las cuatro décadas del régimen dictatorial franquista.

La propia Constitución no definió el término, a pesar de las diversas acepciones e interpretaciones que le dieron sus defensores y detractores, que iban desde "expresión de identidades históricas y culturales [...] en la unidad superior de España" (Landelino Lavilla, de la Unión del Centro Democrático), "comunidades con destacada personalidad cultural, histórica o política" (Rafael Arias-Salgado, de la Unión del Centro Democrático), hasta equipararlo a "nación", (Manuel Fraga de la Alianza Popular, en férrea oposición al término "nacionalidades" precisamente por su supuesta sinonimia con "nación") o definirlo como "nación sin Estado [...] dentro de la realidad plurinacional de España [...] como Nación de naciones" (Miguel Roca Junyent, de Convergencia y Unión).

El particular significado que iba a adquirir en la política española el término «nacionalidades», en referencia a las regiones, creó cierta confusión con el concepto de «nacionalidad» en relación con el de ciudadanía. El asunto se confundió especialmente cuando se definió esta última en el artículo 11 de la Constitución. Se sugirió cambiar el término «nacionalidad» por «ciudadanía» en el artículo 11, pero se consideró que los términos nacionalidad y ciudadanía no son completamente sinónimos, como es habitual en otras legislaciones europeas.

El Preámbulo de la Constitución establece explícitamente que es voluntad de la Nación proteger a "todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de sus derechos humanos, culturas, tradiciones, lenguas e instituciones". Se trata de un paso significativo, ya que para las "nacionalidades históricas" parte de su especificidad reside en sus propias lenguas regionales. Además, la nación se hizo abiertamente multilingüe, declarando el castellano, es decir, el español, como lengua oficial de todo el país, pero declarando que las "demás lenguas españolas" serán también oficiales en sus respectivas comunidades autónomas. El artículo tercero termina declarando que "la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España constituyen un patrimonio que será objeto de especial respeto y protección".

La Constitución pretendía transferir el autogobierno a las nacionalidades y regiones, si estas últimas así lo deseaban, que debían constituirse como comunidades autónomas, pero establecía una distinción implícita entre los dos grupos en el nivel de competencias que se transferirían y en la forma en que alcanzarían el autogobierno. A las tres "nacionalidades históricas" (Cataluña, Galicia y el País Vasco) se les concedió un proceso simplificado de "vía rápida", mientras que el resto de las regiones tenían que seguir un conjunto específico de requisitos. Así pues, el proceso se pretendía deliberadamente que fuera asimétrico por naturaleza. Las comunidades autónomas se formarían a partir de las provincias existentes, una división del régimen centralizador de principios del siglo XIX: una comunidad autónoma podía ser creada por una provincia o un grupo de provincias con características históricas, culturales y económicas comunes. Sin embargo, el resultado no era predecible; la Constitución creó un proceso de transferencia de competencias, pero difería de otras legislaciones en dos aspectos principales. En primer lugar, no se especificaba el nombre ni el número de las comunidades autónomas que integrarían la nación española y, en segundo lugar, el proceso tenía un carácter voluntario: las propias regiones tenían la opción de elegir si alcanzarían o no el autogobierno. Este singular proceso de administración territorial se denominó «Estado de las Autonomías». Aunque muy descentralizado, este sistema no es una federación, en el sentido de que todavía había ambigüedad en cuanto a las competencias atribuidas a las regiones, aunque éstas podían seguir negociando con el gobierno central.

Mientras se redactaba la Constitución, en Andalucía se produjo una manifestación que pedía que se le reconociera también como nacionalidad y que se le concediera el autogobierno también por un proceso rápido. Se abrió así una fase que en castellano se denominó "café para todos", es decir, que todas las regiones serían "servidas por igual": que todas las nacionalidades y regiones accedieran al autogobierno aproximadamente en el mismo grado, aunque a ritmos diferentes. Cataluña, el País Vasco y Galicia accedieron a la autonomía por la vía rápida establecida en el artículo 151 de la Constitución, con todas las competencias concedidas, porque en el pasado habían aprobado un Estatuto en referéndum y ya habían constituido un gobierno provisional preautonómico. Andalucía inició este proceso tras un referéndum celebrado en 1980. Las demás regiones tuvieron la oportunidad de acceder a la autonomía por la vía más lenta establecida en el artículo 143, con un nivel de competencias inferior, durante un periodo provisional de cinco años. Después de este periodo, se iba a producir una transferencia progresiva de competencias, con el objetivo de igualar aproximadamente a todas las comunidades. Se concedió una excepción particular tanto al País Vasco como a Navarra: se les restauraron sus fueros o "cartas medievales", que les habían otorgado autonomía fiscal. A pesar de tener una minoría vascófona, la provincia de Navarra optó por no unirse a la comunidad autónoma que pronto se formaría del País Vasco. En su lugar, siguió una vía de devolución diferente debido a la restitución de las cartas medievales, y por ello se la conoce como una "comunidad foral", en contraposición a una "comunidad autónoma".

Tanto el País Vasco como Navarra se consideran comunidades de régimen foral, es decir, tienen autonomía fiscal: recaudan sus propios impuestos y envían una cantidad preestablecida al gobierno central. Las demás comunidades se consideran de régimen común; actualmente, administran sus propios impuestos solo parcialmente. Los impuestos recaudados por las comunidades de régimen común se administran centralmente y se distribuyen entre todas ellas para lograr la igualación fiscal.

El proceso autonómico, por el que las nacionalidades y regiones accederían a la autonomía, concluyó parcialmente en 1983, cuando se crearon 17 comunidades autónomas que abarcaban todo el territorio español (el proceso concluyó finalmente con la creación de dos ciudades autónomas en el norte de África, Ceuta y Melilla). Todas las comunidades autónomas siguen los límites provinciales establecidos en la división territorial de España de 1833: ninguna provincia ha sido dividida entre comunidades. Además, muchas comunidades coinciden aproximadamente con las regiones históricas preprovinciales de los siglos XVI y XVII, que a su vez reflejaban en cierta medida algunos de los reinos o regiones administrativas medievales históricos del pasado.

Por otra parte, algunas comunidades autónomas son de nueva creación. Por ejemplo, se concedió la autonomía a Cantabria y La Rioja, ambas históricamente parte de Castilla. A pesar de la falta de base histórica para ambas comunidades, y del hecho de que el gobierno español favorecía su integración en la gran Castilla y León, la población local apoyó abrumadoramente a las nuevas entidades. En Cantabria, una de las figuras intelectuales más importantes de la España del siglo XIX, Marcelino Menéndez Pelayo, ya había rechazado una identidad castellana para su región en 1877, favoreciendo en cambio la integración con su vecina occidental, Asturias:

¡No! Y quién sabe si antes de mucho, enlazadas hasta oficialmente ambas provincias, rota la ilógica división que a los montañeses nos liga a Castilla, sin que seamos, ni nadie nos llame castellanos, podrá la extensa y riquísima zona cántabro-asturiana formar una entidad tan una y enérgica como la de Cataluña, luz y espejo hoy de todas las gentes ibéricas!

Y quién sabe si antes de demasiado tiempo, cuando ambas provincias están oficialmente vinculadas, rompiendo la división ilógica por la que los calzados estamos vinculados a Castilla, sin la cual nadie nos llamaría castellano. ¿Puede la extensa y rica región Cantabro-Asturiana formar una entidad tan unificada y energética como Cataluña, hoy la luz y el espejo de todos los pueblos ibéricos!

La provincia de Madrid también fue separada de Castilla la Nueva y constituida como comunidad autónoma. Esto se hizo en parte como reconocimiento de la condición de Madrid como capital de la nación, pero también porque originalmente fue excluida de los acuerdos preautonómicos que crearon la comunidad de Castilla-La Mancha, a la que pertenecía naturalmente. Algunos nacionalistas periféricos todavía se quejan de que la creación de muchas regiones fue un intento de romper su propia "unidad nacional" mediante una especie de manipulación de los distritos electorales, desdibujando así la distinción de sus propias nacionalidades.

Como las competencias se transfirieron finalmente a todas las comunidades en aproximadamente el mismo grado, algunos nacionalistas ven poca distinción práctica entre "nacionalidad" y "región", independientemente de cómo se defina a sí misma la comunidad autónoma, una dilución que es bienvenida por algunos partidos políticos a nivel nacional. De hecho, otras comunidades también se identifican como "nacionalidades históricas", entre ellas Andalucía, Aragón, las Islas Baleares, las Islas Canarias y la Comunidad Valenciana. Además, la mayoría de las comunidades que no disfrutan de autonomía fiscal (las "comunidades de régimen común") tienden típicamente a seguir el ejemplo de Cataluña en sus demandas de más competencias o autogobierno. Esto ha provocado un movimiento para un mayor reconocimiento de la distinción de las "nacionalidades históricas" como "naciones", resucitando a menudo el debate entre "nacionalidad" y "nación". o el concepto de un "Estado plurinacional".

En el País Vasco, en 2003, el gobierno regional propuso un plan por el cual la comunidad autónoma se convertiría en un "Estado libre asociado" de España, que luego fue rechazado por el Parlamento español. En 2006, el Parlamento catalán, al aprobar un nuevo Estatuto de Autonomía, optó por definir a Cataluña no como una "nacionalidad", sino explícitamente como una "nación", por una amplia mayoría. Propuestas similares se hicieron en Andalucía. El Parlamento español, que debe ratificar todos los Estatutos de Autonomía, eliminó el artículo que definía a Cataluña como una "nación", pero hizo una referencia en el Preámbulo del documento al "hecho" de que el Parlamento catalán había elegido definir a Cataluña así, pero que la Constitución reconoce su "realidad nacional" como una "nacionalidad". La existencia de dos comunidades autónomas con autonomía fiscal ha generado descontento en Cataluña, que reclama el mismo privilegio y transparencia. Es uno de los principales contribuyentes netos de la igualación fiscal a la que sólo están sujetas las comunidades de régimen común: tiene un gran déficit fiscal, mientras que en Galicia y Andalucía, que están entre los mayores beneficiarios netos de esa financiación gestionada centralmente, no se ha hecho tal demanda.

Las nacionalidades también han jugado un papel clave en la política nacional (o estatal). En las pocas ocasiones en las que ningún partido mayoritario ha conseguido la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, se han producido acuerdos con los llamados partidos nacionalistas (es decir, regionalistas o de periferia) allí presentes. En estas ocasiones, no se han formado coaliciones de gobierno, sino que se ha formado un gobierno minoritario que recibe el apoyo de los partidos nacionalistas para aprobar los presupuestos y otras leyes, lo que en ocasiones ha llevado a que se hicieran más concesiones a las nacionalidades periféricas.

El nuevo marco de las "autonomías" ha servido para legitimar el Estado español incluso dentro de las "nacionalidades", más en Cataluña y Galicia que en el País Vasco (la legitimidad sigue siendo un interrogante entre algunos nacionalistas vascos: el País Vasco fue la única comunidad en la que la Constitución española de 1978 no fue aprobada por la mayoría de sus electores en el referéndum nacional). En la práctica, la mayoría de la población se ha mostrado satisfecha con el marco de descentralización desde la restauración de la democracia, aunque algunos todavía aspiran a un mayor reconocimiento de la distinción de las nacionalidades o a la expansión de su autogobierno. En las tres "nacionalidades históricas", todavía hay una minoría considerable, más en Cataluña que en el País Vasco y Galicia, que reclama el establecimiento de un verdadero Estado federal en España o defiende su derecho a la autodeterminación y la independencia.

Desde que comenzó en 2008, la crisis económica española ha producido reacciones diferentes en las distintas comunidades. Por un lado, los políticos de algunas comunidades que no son "nacionalidades", en su mayoría gobernadas por el Partido Popular de centroderecha, están considerando la devolución de algunos poderes descentralizados al gobierno central. Por otro lado, en Cataluña, la difícil situación fiscal y las severas medidas de austeridad promulgadas por el gobierno regional han causado un gran descontento en la población, muchos de los cuales ven la "injusticia" del gran déficit fiscal como un agravante de la situación. Esto, a su vez, ha llevado a muchos que no son necesariamente separatistas pero que están enfurecidos por el déficit financiero a apoyar la secesión. En las encuestas recientes, el apoyo a la independencia se ha duplicado desde el 20% en 2008 hasta casi el 50% en septiembre de 2012, aunque el apoyo a la independencia cae al 30% si se dan más opciones en la encuesta, con casi la misma cantidad de personas a favor del establecimiento de un verdadero sistema federal en España. Este aumento en el apoyo a la independencia se evidenció durante la celebración del Día Nacional de Cataluña el 11 de septiembre de 2012, cuando entre 600.000 y dos millones de personas marcharon por las calles de Barcelona manifestándose por la independencia, una de las manifestaciones más grandes en la historia española.

Tras la manifestación, el presidente de la Generalitat, Artur Mas, en una reunión previamente concertada con el presidente del Gobierno español, Mariano Rajoy, solicitó y le fue denegado (por considerarlo inconstitucional) un cambio en el sistema fiscal de Cataluña que lo asemejara al de las dos comunidades de régimen foral. La semana siguiente a la reunión, Mas pidió la disolución del Parlamento catalán y la celebración de elecciones anticipadas el 25 de noviembre de 2012. Antes de su disolución, el Parlamento catalán aprobó una proposición de ley que pedía que en la próxima legislatura se permitiera a Cataluña ejercer su derecho de autodeterminación mediante la celebración de un «referéndum o consulta» durante los próximos cuatro años en el que el pueblo decidiera si se convertía en un nuevo Estado independiente y soberano. Esta decisión parlamentaria fue aprobada por una amplia mayoría de diputados: 84 votos afirmativos, 21 en contra y 25 abstenciones. La vicepresidenta del Gobierno español, Soraya Sáenz de Santamaría, declaró que el Gobierno central ejercería todos los "instrumentos legales" (la legislación actual exige que el Ejecutivo o el Congreso de los Diputados convoquen o aprueben un referéndum vinculante) para bloquear cualquier intento de este tipo. Los líderes de la oposición, en el Parlamento catalán, en las Cortes Generales y en el Partido Socialista, no apoyan la secesión catalana, sino que están a favor de cambiar la Constitución para modificar el actual sistema fiscal y crear un verdadero sistema federal en España, que "refleje mejor las singularidades" de Cataluña.

En diciembre de 2012, el Partido Popular y Ciudadanos organizaron una manifestación de oposición que reunió entre 30.000 y 160.000 personas en una de las principales plazas de Barcelona bajo una gran bandera de España y Cataluña.

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