Federalismo fiscal

Como subcampo de la economía pública, el federalismo fiscal se preocupa por "comprender qué funciones e instrumentos están mejor centralizados y cuáles están mejor ubicados en la esfera de los niveles de gobierno descentralizados" (Oates, 1999). En otras palabras, es el estudio de cómo se asignan las competencias (lado de los gastos) y los instrumentos fiscales (lado de los ingresos) entre los diferentes niveles (verticales) de la administración. Una parte importante de su objeto es el sistema de pagos de transferencia o subvenciones mediante el cual un gobierno central comparte sus ingresos con niveles inferiores de gobierno.

Los gobiernos federales utilizan este poder para hacer cumplir las normas y estándares nacionales. Hay dos tipos principales de transferencias, condicionales e incondicionales. Una transferencia condicional de un organismo federal a una provincia u otro territorio implica un cierto conjunto de condiciones. Si el nivel inferior de gobierno va a recibir este tipo de transferencia, debe estar de acuerdo con las instrucciones de gasto del gobierno federal. Un ejemplo de esto sería la Transferencia de Salud de Canadá.

Una subvención incondicional suele ser una transferencia en efectivo o punto de impuestos, sin instrucciones de gasto. Un ejemplo de esto sería una transferencia de nivelación federal.

Cabe señalar que el concepto de federalismo fiscal es relevante para todo tipo de gobierno: unitario, federal y confederal. Sharma y Valdesalici (2020) afirman que el concepto de federalismo fiscal no debe asociarse con la descentralización fiscal solo en federaciones declaradas oficialmente; es aplicable incluso a estados no federales (que no tienen un arreglo constitucional federal formal) en el sentido de que abarcan diferentes niveles de gobierno (gobierno multinivel) que tienen autoridad de facto para la toma de decisiones.

Esto, sin embargo, no significa que todas las formas de gobierno sean 'fiscalmente' federales, sólo que el 'federalismo fiscal' es un conjunto de principios que se pueden aplicar a todos los países que intentan la 'descentralización fiscal'. De hecho, el federalismo fiscal es un marco normativo general para la asignación de funciones a los diferentes niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para el desempeño de estas funciones.

En 2017, el gobernador del estado de Rivers en Nigeria, Ezenwo Nyesom Wike, dijo que cree que el verdadero federalismo fiscal "fortalecerá la economía de su país, ya que todas las secciones se desarrollarán en función de sus ventajas comparativas". Surgen estas preguntas: (a) ¿en qué se diferencian los países federales y no federales con respecto al 'federalismo fiscal' o la 'descentralización fiscal', y (b) cómo se relacionan el federalismo fiscal y la descentralización fiscal (similares o diferentes)?

Chanchal Kumar Sharma aclara que si bien "el federalismo fiscal constituye un conjunto de principios rectores, un concepto rector" que ayuda a diseñar las relaciones financieras entre los niveles nacional y subnacional del gobierno, "la descentralización fiscal, por otro lado, es un proceso de aplicación de dichos principios ".

Los países federales y no federales difieren en la forma en que se aplican dichos principios. La aplicación difiere porque los gobiernos unitarios y federales difieren en su contexto político y legislativo y, por lo tanto, brindan diferentes oportunidades para la descentralización fiscal.

La nueva generación de estudiosos del federalismo y del federalismo fiscal señala que con el tiempo la teoría del federalismo fiscal ha evolucionado considerablemente. El objetivo del federalismo fiscal moderno no es solo garantizar la asignación eficiente de recursos, sino también proteger la libertad y restringir el poder del gobierno, compartir competencias legislativas y fiscales, fomentar la participación política y preservar los mercados.

Conceptos principales

Los conceptos de federalismo fiscal están relacionados con las relaciones fiscales verticales y horizontales. Las nociones relacionadas con las relaciones fiscales horizontales están relacionadas con los desequilibrios regionales y la competencia horizontal. De manera similar, las nociones relacionadas con las relaciones fiscales están relacionadas con el desequilibrio fiscal vertical entre los dos niveles superiores de gobierno, es decir, el centro y los estados/provincias. Mientras que el concepto de desequilibrio fiscal horizontal es relativamente poco controvertido (como se explicó anteriormente), el concepto de desequilibrio fiscal vertical es bastante controvertido (ver Bird 2003).

El Desequilibrio Fiscal Vertical (VFI) es conceptualmente distinto de la noción de Brecha Fiscal Vertical (VFG). Estos términos se utilizan como sinónimos, pero no lo son.

Siguiendo a Sharma (2011), cualquier asimetría existente entre los ingresos y los gastos entre los dos niveles de un gobierno debería llamarse simplemente Asimetría Fiscal Vertical (VFA). La naturaleza precisa de esta asimetría, en un país en particular, puede determinarse usando ciertos criterios que el autor ha desarrollado. El tipo de solución política a aplicar dependerá de la naturaleza de la asimetría (VFA). Así, puede haber tres tipos de VFA:

1. Asimetría fiscal con desequilibrio fiscal: DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL (VFI). Esto significa una asignación inapropiada de poderes de ingresos y responsabilidades de gasto. Este estado puede remediarse mediante la reasignación de los poderes de recaudación de ingresos.
2. Asimetría fiscal sin desequilibrio fiscal pero con brecha fiscal: BRECHA FISCAL VERTICAL (VFG). Esto significa una deseable asimetría ingresos-gastos pero con una brecha fiscal por cerrar. Este estado se puede remediar mediante la recalibración de las transferencias federales.
3. Asimetría fiscal sin desequilibrio fiscal y sin brecha fiscal: DIFERENCIA FISCAL VERTICAL (VFD). Esto significa una deseable asimetría entre ingresos y gastos sin una brecha fiscal (es decir, la brecha está cerrada). Este es un estado de asimetría fiscal en el que "no hay desequilibrio ni brecha" y, por lo tanto, no necesita medidas correctivas.

El VFI-VFG-VFD ofrece un buen marco para comprender y debatir cuestiones relacionadas con el federalismo fiscal. VFD es un concepto que ha entrado en el léxico del federalismo fiscal y tiene el poder de aclarar el debate sobre las relaciones financieras intergubernamentales.

Brecha Fiscal Vertical como la deficiencia de ingresos que surge de un desajuste entre la capacidad de ingresos y las necesidades de gasto.

Bienes públicos locales, nacionales e internacionales

Varias actividades del gobierno se llevan a cabo en diferentes niveles. Para comprender la asignación de responsabilidades a los diferentes niveles del estado, puede ser beneficioso definir si es más útil tratar los problemas a nivel local o federal. Los bienes públicos en general son bienes que no son excluibles ni rivales. Por esa razón, generalmente son proporcionados por el gobierno. Para algún tipo de bienes, los beneficios se acumulan para los residentes de un área o comunidad en particular. Estos se denominan bienes públicos locales. Ejemplos de ellos son los semáforos o la protección contra incendios. En cambio, para los bienes públicos nacionalesexiste una presunción de provisión federal, porque sus beneficios se acumulan para todos en la nación. Un ejemplo es la defensa nacional. También hay algunos bienes públicos, de los cuales se benefician las personas que viven en todo el mundo. Estos se denominan bienes públicos internacionales, por ejemplo, medio ambiente global.

Para que el suministro de bienes públicos sea eficiente, los bienes públicos nacionales deben suministrarse a nivel nacional, los bienes públicos locales a nivel local, etc. ocurrir un desabasto de esos bienes. Del mismo modo, es probable que haya un suministro insuficiente de bienes públicos internacionales, si los proporcionan los gobiernos nacionales. Sin embargo, no existe ningún nivel superior de gobierno, que esté por encima de los gobiernos nacionales, al que se le asigne la responsabilidad de resolver los problemas de externalidades globales. La aproximación más cercana a un gobierno global es probablemente la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Por otro lado, es beneficioso, cuando los bienes públicos locales son provistos por gobiernos locales y no nacionales. Charles Tiebout de la Universidad de Washington argumentó que la competencia entre comunidades asegura la eficiencia en el suministro de bienes públicos locales, como lo hace una competencia entre sujetos privados en el suministro de bienes privados. La competencia entre comunidades surge naturalmente, porque si a los ciudadanos de la comunidad no les gusta cómo se les proporcionan los bienes públicos, pueden pasar a la otra comunidad, donde creen que la provisión de bienes públicos es mejor. Naturalmente, mudarse de una ciudad a otra es mucho más fácil que mudarse a un país diferente. Este argumento se llama hipótesis de Tiebout.

La provisión de bienes públicos locales por parte de los gobiernos locales no siempre es óptima y, en ocasiones, puede ser necesaria la intervención federal. La cuestión de qué actividades deberían tener lugar en qué nivel de gobierno se denomina federalismo fiscal óptimo.Las razones por las que el gobierno federal podría intervenir para la provisión de bienes públicos locales incluyen las fallas del mercado y la redistribución. Las fallas de mercado ocurren porque las acciones de una comunidad tienen efectos sobre las demás (externalidades) y al igual que en el mercado con bienes privados, la competencia no es perfecta, porque siempre hay un número limitado de comunidades. El problema de la redistribución es que con la libre migración y la competencia local las comunidades no redistribuirán los ingresos (a individuos o entre comunidades) o, como mucho, la redistribución será limitada. Por esta razón, la redistribución es realizada por los niveles superiores de gobierno.

Subsidios

El gobierno federal redistribuye el ingreso a los niveles inferiores de gobierno utilizando herramientas que se denominan subvenciones. Lo hace por varias razones. Los gobiernos locales a menudo tienen mejor información sobre las preferencias de la población local y los costos. Otra razón es que el gobierno federal puede tratar de ofrecer incentivos a los estados y localidades para realizar gastos adicionales, de los cuales se beneficiarán también las comunidades vecinas o todo el país.

La composición de las subvenciones federales en los EE. UU. ha cambiado significativamente en los últimos 50 años. Hoy en día, las subvenciones federales para programas de salud representan el 65 por ciento del monto total de dinero distribuido por subvenciones federales, en comparación con menos del 20 por ciento en 1980.

Hay dos tipos principales de subvenciones federales. Una subvención de contrapartida es una subvención que vincula la cantidad de fondos proporcionados por el nivel superior de gobierno a la comunidad local con la cantidad de gastos de la comunidad local. El estado local determina el nivel de gasto y el gobierno federal paga una cierta parte de la cantidad. Por ejemplo, una subvención de contrapartida uno por uno para algún propósito específico proporcionaría 1 $ de financiamiento de un nivel superior por cada 1 $ pagado por un nivel inferior. En comparación, cuando el gobierno proporciona una subvención en bloque, se da la cantidad de dinero pagada por el gobierno y cada costo por encima de este número es pagado por el gobierno local. También se pueden otorgar subvenciones en bloque vinculadas a cualquier uso específico. Una subvención de una cantidad fija con el mandato de que el dinero se gaste solo en algún propósito específico se llama subvención en bloque condicional. En general, las concesiones que se restringen a una determinada forma de uso se denominan concesiones categóricas.

Las subvenciones de contrapartida son más eficaces para fomentar los gastos con fines específicos. Reducen efectivamente el precio de ciertos bienes públicos locales. Este cambio gira la restricción presupuestaria hacia afuera. Como resultado tanto del efecto ingreso como del efecto sustitución, aumenta el gasto en esos bienes. Las subvenciones de contrapartida tienen un efecto distorsionador, lo que significa que el mismo nivel de utilidad que proporcionan estas subvenciones se puede lograr a un costo menor con las subvenciones en bloque. Cuando a una comunidad se le ofrece una subvención en bloque incondicional, una transferencia de suma global desplaza la restricción presupuestaria hacia afuera. Las subvenciones en bloque condicionales tienen efectos muy parecidos a una subvención de suma global: no importa si se otorga, para qué se debe usar el dinero adicional, siempre que la cantidad de dinero proporcionada sea menor que el gasto total deseado. Esto significa que el efecto de una subvención en bloque condicional será diferente del de una subvención en bloque incondicional solo si la comunidad local financiada hubiera gastado menos que el monto de la subvención sin el mandato sobre cómo se debe gastar. Sin embargo, esta teoría, que dice que no importa si existe una condición o no, puede que no siempre sea cierta. Cierta evidencia empírica indica la presencia del llamado "efecto papel matamoscas", que dice que la subvención conduce a un gasto significativamente mayor en los bienes públicos locales deseados.

Red Federalismo Fiscal

La relación entre los órganos del gobierno central y subcentral tiene un efecto profundo en la eficiencia y equidad dentro del gobierno y en la estabilidad macroeconómica del país. El papel de la Red de la OCDE sobre Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno, parte de su Centro de Política y Administración Tributaria, es proporcionar datos y análisis sobre estas relaciones entre organizaciones en diferentes niveles de gobierno.