Deuda pública

La deuda pública o deuda gubernamental bruta de un país (también denominada deuda pública o deuda soberana) son los pasivos financieros del sector público. Los cambios en la deuda del gobierno a lo largo del tiempo reflejan principalmente el endeudamiento debido a déficits gubernamentales anteriores. Un déficit ocurre cuando los gastos de un gobierno exceden los ingresos. La deuda del gobierno puede adeudarse a residentes nacionales, así como a residentes extranjeros. Si se debe a residentes en el extranjero, esa cantidad se incluye en la deuda externa del país.

En 2020, el valor de la deuda pública en todo el mundo fue de 87,4 billones de dólares estadounidenses, o el 99 % medido como porcentaje del producto interior bruto (PIB). La deuda del gobierno representó casi el 40% de toda la deuda (que incluye la deuda corporativa y de los hogares), la proporción más alta desde la década de 1960. El aumento de la deuda pública desde 2007 se atribuye en gran medida a la crisis financiera mundial de 2007-2008 y a la pandemia de COVID-19.

La capacidad del gobierno para emitir deuda ha sido fundamental para la formación y consolidación del estado. La deuda pública se ha relacionado con el surgimiento de la democracia, los mercados financieros privados y el crecimiento económico moderno.

Medición de la deuda pública

La deuda del gobierno se mide típicamente como la deuda bruta del sector del gobierno general en forma de pasivos que son instrumentos de deuda. Un instrumento de deuda es un derecho financiero que requiere el pago de intereses y/o principal por parte del deudor al acreedor en el futuro. Los ejemplos incluyen valores de deuda (como bonos y letras), préstamos y obligaciones de pensiones de empleados del gobierno.

Las comparaciones internacionales generalmente se enfocan en la deuda del gobierno general porque el nivel de gobierno responsable de los programas (por ejemplo, atención médica) difiere entre países y el gobierno general comprende gobiernos centrales, estatales, provinciales, regionales, locales y fondos de seguridad social. La deuda de las corporaciones públicas (como las oficinas de correos que proporcionan bienes o servicios sobre una base de mercado) no está incluida en la deuda del gobierno general, siguiendo el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014 (MEFP) del Fondo Monetario Internacional, que describe metodologías recomendadas para compilar estadísticas de deuda. para asegurar la comparabilidad internacional.

La deuda bruta del sector gobierno general es el total de pasivos que son instrumentos de deuda. Una medida alternativa de la deuda es la deuda neta, que es la deuda bruta menos los activos financieros en forma de instrumentos de deuda. Las estimaciones de la deuda neta no siempre están disponibles, ya que algunos activos del gobierno pueden ser difíciles de valorar, como los préstamos otorgados a tasas favorables.

La deuda se puede medir a valor de mercado o valor nominal. Como regla general, el MEFP dice que la deuda debe valorarse al valor de mercado, el valor al que el activo podría intercambiarse por efectivo. Sin embargo, el valor nominal es útil para un gobierno emisor de deuda, ya que es la cantidad que el deudor le debe al acreedor. Si los valores nominales y de mercado no están disponibles, se utiliza el valor nominal (la cantidad de principal sin descontar que se reembolsará al vencimiento).

La relación deuda/PIB del gobierno general de un país es un indicador de la carga de la deuda, ya que el PIB mide el valor de los bienes y servicios producidos por una economía durante un período (generalmente un año). Además, la deuda medida como porcentaje del PIB facilita las comparaciones entre países de diferente tamaño. La OCDE considera que la relación deuda/PIB del gobierno general es un indicador clave de la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Causas de la acumulación de deuda pública

Una razón importante por la que los gobiernos toman prestado es para actuar como un "amortiguador" económico. Por ejemplo, la financiación del déficit se puede utilizar para mantener los servicios del gobierno durante una recesión cuando los ingresos fiscales caen y los gastos aumentan (para las prestaciones por desempleo, por ejemplo). La deuda del gobierno creada para cubrir los costos de grandes eventos de choque puede ser particularmente beneficiosa. Tales eventos incluirían una gran guerra, como la Segunda Guerra Mundial; una emergencia de salud pública como la pandemia de COVID-19; o una grave recesión económica como la crisis financiera de 2007-2008. En ausencia de financiamiento de deuda, cuando los ingresos disminuyen durante una recesión, un gobierno necesitaría aumentar los impuestos o reducir el gasto, lo que exacerbaría el evento negativo.

Si bien el endeudamiento del gobierno puede ser deseable en ocasiones, puede surgir un "sesgo de déficit" cuando hay desacuerdo entre los grupos de la sociedad sobre el gasto del gobierno. Para contrarrestar el sesgo del déficit, muchos países han adoptado normas de equilibrio presupuestario o restricciones a la deuda pública. Los ejemplos incluyen el "ancla de la deuda" en Suecia; un "freno de la deuda" en Alemania y Suiza; y el acuerdo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea para mantener una deuda bruta del gobierno general de no más del 60% del PIB.

Puntos de referencia históricos

La capacidad del gobierno para emitir deuda ha sido fundamental para la formación y consolidación del estado. La deuda pública se ha relacionado con el surgimiento de la democracia, los mercados financieros privados y el crecimiento económico moderno. Por ejemplo, en los siglos XVII y XVIII, Inglaterra estableció un parlamento que incluía a los acreedores, como parte de una coalición más grande, cuya autorización debía obtenerse para que el país tomara prestado o recaudara impuestos. Esta institución mejoró la capacidad de endeudamiento de Inglaterra porque los prestamistas estaban más dispuestos a retener la deuda de un estado con instituciones democráticas que apoyarían el pago de la deuda, en comparación con un estado donde el monarca no podía ser obligado a pagar la deuda.

A medida que la deuda pública pasó a ser reconocida como una inversión segura y líquida, podría utilizarse como garantía para préstamos privados. Esto creó una complementariedad entre el desarrollo de los mercados de deuda pública y los mercados financieros privados. El endeudamiento del gobierno para financiar bienes públicos, como la infraestructura urbana, se ha asociado con el crecimiento económico moderno.

Los registros escritos apuntan al endeudamiento público desde hace dos mil años, cuando las ciudades-estado griegas, como Siracusa, tomaban prestado de sus ciudadanos. Pero la fundación del Banco de Inglaterra en 1694 revolucionó las finanzas públicas y puso fin a impagos como el Great Stop of the Exchequer de 1672, cuando Carlos II suspendió los pagos de sus letras. A partir de entonces, el Gobierno británico nunca dejaría de pagar a sus acreedores. En los siglos siguientes, otros países de Europa y más tarde del mundo adoptaron instituciones financieras similares para gestionar su deuda pública.

En 1815, al final de las Guerras Napoleónicas, la deuda del gobierno británico alcanzó un pico de más del 200% del PIB, casi 887 millones de libras esterlinas. La deuda se pagó durante 90 años mediante superávit presupuestarios primarios (es decir, los ingresos fueron mayores que los gastos después del pago de intereses).

En 1900, el país con la mayor deuda total era Francia (1.086.215.525 libras esterlinas), seguido de Rusia (656.000.000 libras esterlinas) y luego el Reino Unido (628.978.782 libras esterlinas); sobre una base per cápita, los países más endeudados fueron Nueva Zelanda (58 libras esterlinas, 12 chelines por persona), las colonias australianas (52 libras esterlinas, 13 chelines) y Portugal (35 libras esterlinas).

En 2018, la deuda de los gobiernos mundiales alcanzó el equivalente a 66 billones de dólares, o alrededor del 80 % del PIB mundial, y para 2020, la deuda de los gobiernos mundiales alcanzó los 87 billones de dólares estadounidenses, o el 99 % del PIB mundial. La pandemia de COVID-19 hizo que la deuda pública se disparara en 2020, particularmente en economías avanzadas que implementaron medidas fiscales radicales.

Impactos de la deuda pública

La acumulación de deuda pública puede conducir a un aumento de la tasa de interés, lo que puede desplazar la inversión privada, ya que los gobiernos compiten con las empresas privadas por fondos de inversión limitados. Cierta evidencia sugiere que las tasas de crecimiento son más bajas para los países con una deuda pública superior al 80 por ciento del PIB. Un informe del Grupo del Banco Mundial que analizó los niveles de deuda de 100 países desarrollados y en desarrollo desde 1980 hasta 2008 encontró que las relaciones deuda/PIB superiores al 77 % para los países desarrollados (64 % para los países en desarrollo) reducían el crecimiento económico anual futuro en 0,017 (0,02 para los países en desarrollo). países en desarrollo) puntos porcentuales por cada punto porcentual de deuda por encima del umbral.

Los niveles excesivos de deuda pueden hacer que los gobiernos sean más vulnerables a una crisis de la deuda, en la que un país no puede hacer los pagos de su deuda y no puede endeudarse más. Las crisis pueden ser costosas, especialmente si una crisis de deuda se combina con una crisis financiera/bancaria que conduce al desapalancamiento de toda la economía. A medida que las empresas venden activos para pagar la deuda, los precios de los activos caen, lo que corre el riesgo de una caída aún mayor de los ingresos, lo que deprime aún más los ingresos fiscales y obliga a los gobiernos a recortar drásticamente los servicios gubernamentales. Los ejemplos de crisis de deuda incluyen la crisis de deuda de América Latina de principios de la década de 1980 y la crisis de deuda de Argentina en 2001. Para ayudar a evitar una crisis, los gobiernos pueden querer mantener un "espacio de respiración fiscal".

La deuda del gobierno se acumula tomando prestado cuando el gasto excede los ingresos, por lo que la deuda del gobierno generalmente crea una transferencia intergeneracional. Esto se debe a que los beneficiarios del gasto del gobierno en bienes y servicios cuando se crea la deuda suelen diferir de las personas responsables de pagar la deuda en el futuro.

Una visión alternativa de la deuda del gobierno, a veces llamada la propuesta de equivalencia ricardiana, es que la deuda del gobierno no tiene impacto en la economía si las personas son altruistas e internalizan el impacto de la deuda en las generaciones futuras. De acuerdo con esta proposición, si bien la cantidad de compras del gobierno afecta la economía, el financiamiento de la deuda tendrá el mismo impacto que el financiamiento fiscal porque con el financiamiento de la deuda las personas anticiparán los impuestos futuros necesarios para pagar la deuda, y así aumentarán sus ahorros y legados en la misma proporción. monto de la deuda pública. Un ahorro individual tan alto significa, por ejemplo, que el consumo privado cae uno por uno con el aumento de la deuda pública, por lo que la tasa de interés no aumentaría y la inversión privada no se vería desplazada.

Riesgo

Riesgo de crédito (incumplimiento)

Históricamente, ha habido muchos casos en los que los gobiernos han dejado de pagar sus deudas, incluida España en los siglos XVI y XVII, que anuló su deuda pública varias veces; los Estados Confederados de América, cuya deuda no fue pagada después de la Guerra Civil estadounidense; y la Rusia revolucionaria después de 1917, que se negó a aceptar la responsabilidad por la deuda externa de la Rusia imperial.

Si la deuda del gobierno se emite en dinero fiduciario del propio país, a veces se considera libre de riesgos porque la deuda y los intereses pueden pagarse mediante la creación de dinero. Sin embargo, no todos los gobiernos emiten su propia moneda. Los ejemplos incluyen gobiernos subnacionales, como gobiernos municipales, provinciales y estatales; y países de la eurozona. En la crisis de la deuda del gobierno griego, una solución propuesta fue que Grecia abandonara la eurozona y volviera a emitir dracmas (aunque esto habría abordado solo la futura emisión de deuda, dejando una deuda existente sustancial denominada en lo que entonces sería una moneda extranjera).

La deuda de un gobierno subnacional generalmente se considera menos riesgosa para un prestamista si está explícita o implícitamente garantizada por un nivel de gobierno regional o nacional. Cuando la ciudad de Nueva York cayó en lo que habría sido un estado de bancarrota durante la década de 1970, llegó un rescate del estado de Nueva York y del gobierno nacional de los Estados Unidos. La deuda de los gobiernos estatales y locales de EE. UU. es sustancial: en 2016 su deuda ascendió a $ 3 billones, más otros $ 5 billones en pasivos no financiados.

Riesgo de inflación

Un país que emite su propia moneda puede tener un bajo riesgo de incumplimiento en la moneda local, pero si un banco central proporciona financiación mediante la compra de bonos del gobierno (a veces denominado monetización de la deuda), esto puede provocar una inflación de precios. En un caso extremo, en la década de 1920, la Alemania de Weimar sufrió una hiperinflación cuando el gobierno utilizó la creación de dinero para pagar la deuda nacional después de la Primera Guerra Mundial.

Riesgo de tipo de cambio

Si bien los bonos del Tesoro de EE. UU. denominados en dólares estadounidenses pueden considerarse libres de riesgo para un comprador estadounidense, un inversor extranjero corre el riesgo de una caída en el valor del dólar estadounidense en relación con su moneda local. Un gobierno puede emitir deuda en moneda extranjera para eliminar el riesgo de tipo de cambio para los prestamistas extranjeros, pero eso significa que el gobierno prestatario asume el riesgo de tipo de cambio. Además, al emitir deuda en moneda extranjera, un país no puede erosionar el valor de la deuda por medio de la inflación. Casi el 70% de toda la deuda en una muestra de países en desarrollo desde 1979 hasta 2006 estaba denominada en dólares estadounidenses.

Pasivos implícitos y contingentes

La mayoría de los gobiernos tienen pasivos contingentes, que son obligaciones que no surgen a menos que ocurra un evento particular en el futuro. Un ejemplo de un pasivo contingente explícito es una garantía de préstamo del sector público, donde el gobierno está obligado a realizar pagos solo si el deudor no cumple. Ejemplos de pasivos contingentes implícitos incluyen asegurar el pago de futuros beneficios de pensiones de la seguridad social, cubrir las obligaciones de los gobiernos subnacionales en caso de incumplimiento y el gasto para el alivio de desastres naturales.

Los pasivos contingentes explícitos y las obligaciones de seguridad social implícitas netas deben incluirse como partidas informativas en el balance de un gobierno, pero no se incluyen en la deuda del gobierno porque no son obligaciones contractuales. De hecho, no es raro que los gobiernos cambien unilateralmente la estructura de prestaciones de los regímenes de seguridad social, por ejemplo (p. ej., modificando las circunstancias en las que se pagan las prestaciones o el importe de las mismas). En los EE. UU. y en muchos países, no hay dinero destinado a futuros pagos del seguro social; el sistema se llama pago por uso.esquema. Según los informes anuales de 2018 de los fideicomisarios de los fondos fiduciarios del Seguro Social y Medicare de EE. UU., Medicare se enfrenta a una responsabilidad no financiada de $37 billones durante los próximos 75 años, y la Seguridad Social se enfrenta a una responsabilidad no financiada de $13 billones durante el mismo período de tiempo. Ninguno de estos montos está incluido en la deuda bruta del gobierno general de EE. UU., que en 2020 fue de $ 28 billones.

En 2010, la Comisión Europea exigió a los países miembros de la UE que publicaran su información de deuda en una metodología estandarizada, incluyendo explícitamente las deudas que previamente estaban ocultas de varias maneras para satisfacer los requisitos mínimos a nivel local (nacional) y europeo (Pacto de Estabilidad y Crecimiento).