Abastecimiento de agua y saneamiento en Ecuador

El abastecimiento de agua potable y el saneamiento en Ecuador se caracteriza por una serie de logros y desafíos. Un logro clave es un aumento significativo tanto en el acceso a una fuente de agua al menos básica (90% en 2000 a 100% en 2015 en áreas urbanas) como al saneamiento al menos básico (82% en 2000 a 89% en 2015 en áreas urbanas). Se lograron aumentos significativos en la cobertura en áreas urbanas tanto por la empresa de servicios públicos EMAAP-Q, que atiende a la capital Quito, como por la concesionaria privada Interagua en la ciudad más grande del país, Guayaquil. Sin embargo, los municipios dependen abrumadoramente de la inversión del gobierno central, en lugar de recuperar los costos a nivel local. Otro problema es el suministro intermitente de agua, que afecta a la mitad de las áreas urbanas. Además, solo se está tratando el 8% de todas las aguas residuales recolectadas. Se estima que el nivel de agua no contabilizada es del 65%, uno de los más altos de América Latina. Abordar estos desafíos se complica por la atomización del sector: en él intervienen una multitud de actores: el Ministerio de Vivienda, el Fondo de Inversión Social de Emergencia, el Fondo de Solidaridad, el Banco del Estado, ONG, municipios y otros. A pesar de la existencia de un Comité Interinstitucional de Agua y Saneamiento, aún queda espacio para mejorar la coordinación.

En 2015, alrededor de 1,1 millones de personas carecían de acceso a servicios básicos de agua y alrededor de 2,2 millones carecían de acceso a servicios básicos de saneamiento.

En 2004, la cobertura de abastecimiento de agua (por cañería en los hogares) era del 90% en las zonas urbanas y del 67% en las rurales, mientras que la cobertura de saneamiento mejorado en 2004 era del 95% de los hogares urbanos y del 79% de los rurales.

		Urban (67% de la población)	Rural (33% de la población)	Total
Agua	Mejor fuente de agua	100%	80%	93%
	Pipado en los locales	93%	73%	86%
Saneamiento	Mejora del saneamiento	90%	80%	86%
	Alcantarillado	72%	53%	62%

Fuente: Programa Conjunto de Monitoreo OMS/UNICEF (JMP/2010). Los datos sobre alcantarillado se basan en la Encuesta Mundial de Salud de la OMS de 2003.

La cobertura de los servicios de agua y saneamiento tiende a ser menor en la costa y en el este que en la sierra. Además, la cobertura del suministro de agua varía mucho según el ingreso, alcanzando alrededor del 90% para los tres deciles de ingresos más altos en las áreas urbanas, en comparación con niveles de sólo alrededor del 60% para los tres deciles de ingresos más bajos.

En general, la calidad del servicio de agua potable en Ecuador es baja. El servicio de abastecimiento de agua potable se encuentra interrumpido en el 50% de las áreas urbanas. La presión del agua potable está muy por debajo de la norma, especialmente en las zonas marginales pobres. En el 30% de las áreas urbanas no existe tratamiento para el agua potable. El 92% de las aguas residuales se vierten sin ningún tipo de tratamiento.

Según un estudio de 2004 sobre sostenibilidad, el 38% de los sistemas en zonas rurales están colapsados, el 20% están seriamente dañados, el 29% están algo dañados y sólo el 13% se consideran sostenibles.

Entre 1965 y 1992, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS) había sido responsable de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en Ecuador.

En 1992, el sector fue descentralizado mediante una Ley de Descentralización y la administración del sector fue asignada al MIDUVI, que se fusionó con el IEOS. Muchos municipios, en particular los pequeños y medianos, no contaban con la capacidad suficiente para brindar servicios de agua potable y saneamiento. En 2001, el gobierno nacional comenzó a apoyar a esos municipios con asistencia técnica a través de PRAGUAS (ver más abajo).

Existen varias políticas contradictorias sobre la asignación de los recursos del sector dentro del país. No existe un sistema de información, seguimiento y evaluación del sector. Así, se observa un caos institucional que no define límites de responsabilidad entre las instituciones.

La responsabilidad de establecer la política sectorial está legalmente conferida a la Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento, dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Sin embargo, no existe una definición clara de funciones y responsabilidades entre los diversos actores nacionales y subnacionales, ni existe un regulador independiente de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Entre los actores interesados del sector se encuentran el Banco del Estado del Ecuador, el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) y varios ministerios gubernamentales a nivel nacional, provincial y municipal, entre otros.

Si bien Ecuador cuenta con una Política Nacional de Agua y Saneamiento, promulgada mediante el Decreto Ejecutivo N° 2766 del 30 de julio de 2002, está formulada en términos relativamente vagos y evita adoptar una posición clara sobre temas sensibles como los subsidios a la inversión (por parte de los gobiernos nacionales y subnacionales) y quiénes deberían recibirlos.

Se elaboró un proyecto de ley del sector de agua y saneamiento, pero aún no ha sido presentado al Congreso debido a la inestabilidad política.

Un Comité Interinstitucional de Agua y Saneamiento actúa como espacio de intercambio de experiencias en colaboración con el MIDUVI.

En las zonas urbanas, los municipios son directamente responsables de la prestación de los servicios. Pueden prestarlos ellos mismos o a través de una empresa municipal autónoma. En la capital, Quito, los servicios de agua y saneamiento en la propia ciudad y en las zonas rurales del municipio (cantón) son prestados por la Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable de Quito (EMAAP-Q). En Guayaquil, el servicio fue transferido a la empresa privada Interagua en virtud de una concesión en 2001. Al mismo tiempo, la antigua empresa municipal ECAPAG se convirtió en el organismo regulador de la nueva empresa privada.

En las zonas rurales, más de 5.000 Juntas de Agua Potable prestan el servicio. La mayoría de ellas se encuentran abandonadas a su suerte, en condiciones de abandono, debido a los niveles de tarifas muy bajos, la negligencia en el cuidado de las fuentes de agua y la falta de una institución que ayude a las juntas de agua desde la disolución del IEOS en 1992.

La eficiencia del suministro de agua potable se mide generalmente a través de la productividad laboral y el nivel de agua no contabilizada. En términos de mano de obra, las mejores prácticas de la región reflejan menos de 3 empleados por cada 1000 conexiones. En las zonas menos pobladas, puede ser difícil determinar el número de empleados por conexión, ya que los servicios suelen estar agrupados por el gobierno con otros servicios cívicos, pero el Banco Mundial estima que el número de empleados por conexión supera esta cifra en las ciudades de tamaño mediano, con entre 5 y 14 empleados asignados por cada 1000 conexiones.

El agua no contabilizada, que es la diferencia entre el agua producida y la facturada, también es difícil de calcular, dados los bajos niveles de medición en Ecuador. Sin embargo, a fines de 2001 se estimaba en un 65%, uno de los niveles más altos de América Latina.

Un estudio encargado por el gobierno con financiamiento del Banco Mundial concluyó que, en todo el país, las tarifas cubrían sólo alrededor de dos tercios de los costos de operación y mantenimiento del sistema en 2001. Se requieren transferencias de los gobiernos nacionales y subnacionales (provinciales y municipales) para cubrir la brecha de operación y mantenimiento y financiar la expansión de la cobertura.

En cuanto a la asequibilidad de las tarifas y la capacidad de pago de los usuarios, en 1998 los hogares que indicaron gastos por concepto de agua en la encuesta nacional de medición del nivel de vida, manifestaron que en promedio éstos representaban el 1,7% de sus gastos totales. Este porcentaje es mayor en las zonas urbanas (1,9%) que en las comunidades rurales con alguna infraestructura básica (rural amanzanado - 1,3%) y en las zonas rurales con población dispersa (rural disperso - 0,9%). Dentro del decil más pobre, este porcentaje es del 1,9% en promedio nacional, pero del 3,3% en las zonas urbanas. Los gastos incluyen el agua que se compra a los camiones cisterna, pero excluyen los gastos de saneamiento.

La financiación de las inversiones en abastecimiento de agua urbana y rural es proporcionada por una multitud de actores nacionales y subnacionales en diferentes términos y condiciones. Algunos favorecen la participación de los usuarios y los municipios, pero la mayoría proporciona asistencia sin exigir contribuciones (asistencialismo) de manera clientelista, subestimando la importancia de la participación para alcanzar la sostenibilidad de los servicios.

En 2001, el gobierno adoptó un decreto ejecutivo que establecía una correlación entre un impuesto a las llamadas telefónicas y las transferencias gubernamentales de fondos para mejoras de agua y saneamiento a los municipios. El nivel de las transferencias es mayor para los municipios más pobres y, sobre todo, mayor para los que mejoran el desempeño de sus operadores o deciden delegar la prestación de servicios a operadores autónomos. El sistema de transferencias subnacionales ofrece, por tanto, incentivos para mejorar tanto el desempeño como los acuerdos institucionales más sostenibles a nivel local.

Entre 1990 y 2005 se invirtieron 409 millones de dólares en agua potable y saneamiento a nivel municipal. Como se muestra arriba, la inversión alcanzó su pico máximo en 2002, cuando se gastaron 6,1 dólares per cápita. Sin embargo, la inversión promedio anual fue de sólo 2,1 dólares. En comparación con otros estados latinoamericanos como sus países vecinos Perú y Colombia, el nivel de inversión en Ecuador es bajo.

La empresa pública de agua y alcantarillado de Quito, EMAAP-Q, se recuperó entre 2000 y 2008, según su gerente general, Juan Neira. En este período, la cobertura de agua en la ciudad aumentó del 72% al 98% y la cobertura de saneamiento del 68% al 93%. Un Fondo Multisectorial para el Agua (FONAG) introdujo mecanismos de financiamiento innovadores para ayudar a proteger las regiones de suministro de cuencas hidrográficas, promover la conservación y alentar la participación pública en la valoración del agua limpia. La empresa reemplazó su engorroso sistema de facturación manual por un sistema de facturación electrónica en 2008, según el cual un inspector, equipado con una computadora portátil, visita los hogares para leer los medidores de consumo de agua e inmediatamente escribe y entrega la factura a los usuarios. Se dice que el agua no facturada se redujo del 47,8% en 2000 al 30% en 2008 mediante la instalación de medidores domiciliarios y la reducción de las conexiones clandestinas de agua. Sin embargo, los indicadores de desempeño en el sitio web de EMAAP-Q muestran que el agua no contabilizada fue del 38% en 2002 y del 37% en 2006, sin datos de los años posteriores. Las inversiones fueron financiadas por el Banco Interamericano de Desarrollo en el marco de un proyecto de 170 millones de dólares que se cerró en 2002, la CAF –banco de desarrollo de América Latina y el Caribe- en el marco de un proyecto de 25 millones de dólares que estaba en ejecución en 2009 y fondos de la empresa. Según su sitio web, la firma ha obtenido premios internacionales a la excelencia administrativa y a la calidad de los servicios, como la medalla de oro a la excelencia de la Corporación Ecuatoriana de Calidad Total en 2007 y el Premio Internacional de Calidad Tecnológica Arch of Europe en 2008, sin especificar los detalles de los premios. Sin embargo, en abril de 2009 no había una confirmación independiente de estos premios en Internet. La empresa registró una pérdida operativa antes de intereses de 5,5 millones de dólares en enero-febrero de 2009, y necesitó una transferencia gubernamental de 6,3 millones de dólares en el mismo período para equilibrar sus cuentas.

En Guayaquil, la mayor ciudad portuaria de Ecuador, los servicios fueron transferidos a un operador privado, Interagua, en 2001. En ese momento, el 50% de la ciudad tenía sólo 10 horas de servicio al día. En cinco años, la empresa llevó el servicio 24 horas a toda la ciudad y atendió a 55.000 familias más, en su mayoría de bajos ingresos en la zona sur de la ciudad. El acceso al suministro de agua aumentó del 64% en 2000 al 72% en 2003, y el acceso al alcantarillado ha crecido del 46% al 55% durante el mismo período. Las familias pudieron consumir el doble de agua pagando una quinta parte de lo que pagaban antes, cuando la compraban a vendedores que la distribuían en camiones cisterna y cobraban 3,50 dólares por metro cúbico. Interagua cobra sólo 34 centavos por metro cúbico por los primeros 15 metros cúbicos al mes.

El gobierno ecuatoriano recibe apoyo externo de varios donantes en términos de inversión y asistencia técnica en materia de abastecimiento de agua y saneamiento.

En los últimos años, el Banco Mundial ha participado intensamente en el desarrollo de documentos claves sobre las políticas ecuatorianas, entre ellos la política nacional de agua y saneamiento de 2002 y el innovador decreto sobre transferencias al sector de agua potable y saneamiento de 2005, así como el proyecto de ley para el sector de agua y saneamiento.

El Grupo del Banco Mundial contribuyó al proyecto PRAGUAS con un préstamo de US$48 millones, pagado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.

Desde 2001, el Proyecto de Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios (PRAGUAS) se convirtió en el principal instrumento del gobierno para enfrentar los desafíos del sector, influyendo en opciones claves sobre políticas (ver arriba), ampliando la cobertura y dando incentivos para mejorar la calidad, la eficiencia y la recuperación de costos del servicio.

Para satisfacer exigencias de calidad, eficiencia y recuperación de costos, PRAGUAS ofrece asistencia técnica e incentivos financieros a los municipios que estén interesados en delegar el abastecimiento de agua y saneamiento a operadores autónomos, tales como empresas de servicios públicos o privadas, cooperativas, etc.

En cuanto a la cobertura, entre 2001 y 2006 PRAGUAS I dotó a 252.000 personas de nuevos sistemas de abastecimiento y a 127.000 de servicios de saneamiento in situ (es decir, aproximadamente entre el 5% y el 3% de la población rural ecuatoriana de 4,7 millones de personas). En las pequeñas localidades (cabeceras cantonales), donde se interrumpió el servicio de agua, se brindó asistencia técnica para mejorar el desempeño, separando la prestación del servicio de la prestación directa por parte de los municipios y aumentando la eficiencia operativa, para alcanzar un servicio continuo, sostenible y de buena calidad. Como ya se habían preparado diseños para más de 600.000 habitantes (es decir, el 13% de la población rural ecuatoriana), se esperaba una rápida expansión de la cobertura en el marco de PRAGUAS II, que comenzó en 2007 y se prolongó hasta 2011.

Durante el PRAGUAS I, de los 219 municipios del país, 29 decidieron adoptar nuevos modelos de prestación de servicios distintos a la prestación directa por parte de los municipios. 14 han completado el proceso de transición, superando la meta del APL-1 (Programa de Préstamo Adaptable) de cinco municipios, que fue establecido por el Banco Mundial y el gobierno nacional en el año 2000. Un primer balance muestra que el primer grupo de municipios, que han delegado sus servicios de agua potable y saneamiento, como Cayambe (empresa municipal), Pedro Moncayo (empresa municipal, de operación privada), Pujilí (empresa municipal), Guaranda (empresa municipal), Caluma (empresa mixta) y Echeandía (cooperativa), han aumentado significativamente su eficiencia operativa y han elevado las tarifas para cubrir al menos sus costos de operación y mantenimiento.

La segunda etapa, denominada APL-2/PRAGUAS II, fue aprobada por el Directorio del Banco Mundial el 25 de julio de 2006. Se espera que PRAGUAS II brinde los siguientes beneficios: i) apoyo para consolidar el marco de incentivos para las inversiones en agua potable y saneamiento, así como asistencia técnica para presentar al Congreso una Ley de Aguas y los reglamentos pertinentes para su aplicación; ii) un conjunto de actividades complementarias para ampliar la cobertura bajo un enfoque basado en la demanda, potenciando los beneficios de higiene debido a la nueva infraestructura y ofreciendo apoyo a las juntas de agua para fortalecer la sostenibilidad del sistema; iii) asistencia técnica y financiamiento de inversiones para mejorar la calidad, eficiencia y recuperación de costos de los servicios de agua potable y saneamiento y la gestión de residuos sólidos en pequeñas localidades; y iv) un programa de comunicación para desarrollar el apoyo a la reforma del sector.

Hasta el año 2011, PRAGUAS II prevé brindar servicios de abastecimiento de agua y/o saneamiento a 405.000 habitantes en zonas rurales, como el suministro eficiente de agua a 220.000 personas en pequeñas localidades y el saneamiento gestionado por operadores delegados para 120.000 personas. Toda la prestación de los servicios se realiza con un enfoque de demanda, respetando el género, la interculturalidad y el cuidado del medio ambiente, buscando así un uso eficaz y sostenible de los servicios.

El Banco Interamericano de Desarrollo apoyó inversiones en las tres ciudades más grandes del país -Quito, Guayaquil y Cuenca- a través de diez programas por un monto total de US$400 millones. En 2006, el BID aprobó un nuevo préstamo por US$62,25 millones para la ciudad de Cuenca.

PASSE es un programa del Ministerio de Salud para las provincias de la sierra central, que ha recibido una subvención de la Unión Europea.

Desde 2003, el gobierno belga apoya el programa de asistencia técnica Agua Potable para la Sierra Norte (APOSINO) en las provincias de Imbabura y Carchi.

La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) lleva adelante un programa de desarrollo en zonas rurales y pequeñas localidades de la región norte del Ecuador, denominado Programa de Desarrollo de la Frontera Norte. El programa es financiado por USAID, que ha invertido 63 millones de dólares entre 2001 y 2007.

La organización humanitaria CARE trabaja en 15 provincias del Ecuador, concentrándose en áreas rurales y especialmente en proyectos cercanos a la frontera norte y sur. CARE trabaja en estrecha colaboración con las municipalidades. En los últimos 10 años, CARE ha contribuido a aumentar significativamente la cobertura de agua bajo un enfoque impulsado por la sostenibilidad.

Numerosas organizaciones no gubernamentales (ONG) pequeñas, como Water Ecuador (antes conocida como Agua Muisne), Fundación Yanapuma y Eden's Rose han abordado el tema del agua potable y el saneamiento a nivel local y han trabajado con muchas comunidades rurales costeras y andinas de Ecuador para desarrollar programas de agua y saneamiento a los que varias de las organizaciones más grandes mencionadas anteriormente aún no han llegado.

• ETAPA, empresa de servicios públicos de la ciudad de Cuenca
• Medio ambiente de Ecuador

• (en español) Metropolitan Drinking Water and Sanitation Company of Quito /Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable de Quito (EPMAAPS)
• (en español) World Health Organization (WHO): Water Supply and Sanitation in America Assessment 2000
• (en español) Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda – SUBSECRETARIA DE AGUA POTABLE, SANEAMIENTO Y RESIDUOS SÓLIDOS MIDUVI Agua Potable y Saneamiento
• (en español) Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) Gestión del agua en Ecuador: CEPAL
• Artículo sobre el éxito de la concesión de agua y saneamiento en la concesión de Guayaquil